【产业政策评析】淘汰落后产能应合理把握力度和节奏_发展动态_发展研究_济南市发展改革委员会

【产业政策评析】淘汰落后产能应合理把握力度和节奏   发表日期：2010年12月29日  共浏览156 次   出处：中国经济信息网    作者：国家发展和改革委员会能源研究所效率中心 熊华文  【编辑录入：infomkt】

[摘要]落后产能是经济社会运行中积累的各种矛盾的外在表现，淘汰落后产能应把握节奏，要准备打“持久战”而不是“歼灭战”。落后产能的产生和存在是诸多深层次因素综合作用的结果，淘汰落后产能应坚持在完善市场环境、解决根源性问题上下工夫，应科学、合理确定淘汰落后产能目标和范围，应适度调控高耗能产品市场需求，应完善项目审批、核准机制。 　　（中经评论·北京）加快淘汰落后产能对提高经济增长质量和效益，促进产业健康发展，提高技术装备水平和产业竞争力具有重要意义。但落后产能的产生和存在是诸多深层次因素综合作用的结果，必须从解决根源性问题出发，在全面系统的分析评价基础上进行科学、合理的制度设计，循序渐进地予以推进。 　　 　　一、客观、理性地看待落后产能的存在 　　 　　不可否认，我国工业部门中技术装备水平较低、生产规模偏小的产能所占比重较高，严重制约了工业整体水平提高和产业可持续发展。这一现象是在特定发展阶段和特殊国情条件下产生的，是市场经济内在机制不完善、不成熟的必然结果，是经济社会运行中积累的各种矛盾的外在表现，应理性、客观地看待。 　　 　　第一，由要素成本扭曲带来的“利润”是落后产能长期存在的基础。 　　 　　在市场经济比较发达、制度比较完善的发达国家，资源成本、环境成本、社会成本能够充分反映到企业的生产成本中，落后产能就意味着生产效率低，生产成本高或产品质量差，企业竞争力弱，将被市场竞争自然淘汰，无法存在。 　　 　　我国落后产能之所以屡禁不止并有不断“发展壮大”之势，根本原因在于市场配置资源机制不成熟和要素成本价格扭曲条件下落后产能生产企业具有的“比较优势”。落后产能企业的社会成本、劳动力成本、环境成本、资源成本等存在严重扭曲，没有完全反映到商品价格中，导致落后产能在市场竞争中有相当的利润空间。经济利益是落后产能长期存在的土壤和温床。 　　 　　第二，快速扩张的市场需求扩展了落后产能的生存空间。 　　 　　近年来，落后产能问题比较严重的行业，也是市场需求快速扩张、产品总产量快速增长的行业，如钢铁、水泥等高耗能行业。在市场需求快速扩张条件下，往往伴随着产品价格的大幅上升，由此激发了企业不断扩大产能的冲动。 　　 　　但新上大规模产能的投资需求巨大，审批手续复杂，投产周期长，获利风险增大；而新上小规模产能或落后产能，投资小、见效快，审批手续简单或可以逃避监管，能够利用上升的市场行情快速收回投资并实现盈利。这也是大多数行业在市场需求和产品产量快速增长条件下落后产能不仅难以淘汰，反而随之增长的主要原因。 　　 　　第三，落后产能是相对的，具有明显的时空特征。 　　 　　落后产能是指在一定时间、空间范围内的低效生产能力。对落后产能的界定要考虑具体的时代特征，要尊重市场的选择。我国是一个收入水平多层次的国家，存在较大的城乡、区域和社会差别，对产品技术和档次的需求也自然是多层次的，每个层次都有其存在的自然条件和社会基础。对这种包含落后产能的多层次“存在”的理性接受和客观评价，是我们顺利淘汰落后产能的理论基础。 　　 　　如采用400立方米－500立方米的高炉生产用于基建的螺纹钢，成本大大低于大型高炉，是较为经济合理的；在西部人口稀少地区，采用1000吨／日规模的水泥生产线也更适应当地市场条件。中国经济发展的不平衡性和多样化需求，是落后产能和小规模产能合理存在的最好解释。 　　 　　第四，在特定发展阶段，落后产能和小规模产能将长期存在，但通过管理和引导，可使其成为积极因素。 　　 　　我国在长期历史发展中积累的落后产能问题，以及在工业化、城市化加快发展进程中形成的新的低水平重复建设问题，不可能在短时间内解决，落后产能和小规模产能的长期存在是必然趋势。 　　 　　小规模产能并不总是扮演着扰乱市场秩序、影响产业健康发展的角色。相反，在市场经济条件下，合法合规的小规模产能是推动市场竞争和技术进步的重要力量。正是由于这些产能的存在，非垄断的市场竞争格局才得以实现，生产企业才能不断提高技术水平、降低生产成本，结构优化和产业升级才能顺利完成。 　　 　　小规模产能也是广大中小企业和民营经济发挥作用的舞台，只要管理和引导得当，发挥“灵活”优势和“特色”优势，一样能够为经济社会发展做出重要贡献，为市场经济运行注入活力，成为产业健康发展的积极因素。 　　 　　二、淘汰落后产能过程中出现的一些现象值得重视和反思 　　 　　第一，落后产能不是造成行业产能过剩的主要原因。 　　 　　若干实践证明，通过淘汰落后产能抑制行业产能过剩，为先进产能腾出市场空间，只是一种美好的“愿望”。例如，我国钢铁工业自2006年以来加大了淘汰落后的力度，但这一时期也是产能扩张最为迅速的时期，产能过剩由当年的8000万吨升至2008年的1.6亿吨。 　　 　　如果抑制产能过剩不在合理配置资源和调控市场需求方面努力，而只是寄希望于短期内淘汰落后产能来缩减总产能，寄希望于新建先进产能不断压缩、取代落后产能的市场空间，则将有可能重蹈一边大力淘汰、一边大肆新建的覆辙。 　　 　　第二，落后产能的界定标准应该科学，坚持因地制宜、少数特殊的原则。 　　 　　设备规模大小不应成为界定落后产能的唯一标准。在很多领域和行业，设备规模小的生产能力不一定是落后的生产能力。在实践中，落后产能的“落后”主要体现在资源消耗高，污染排放多，安全生产条件恶劣，产品质量无保证等方面。因此，落后产能应以环保、节能、安全、质量等指标进行界定，同时考虑到可操作性，可辅以工艺技术路线、设备规模大小等指标。 　　 　　考虑到不同地域特点和市场需求特点，落后产能的界定标准应坚持因地制宜原则，不宜制定全国统一的“一刀切”标准。其基本思路是大部分地区执行相同标准，少数特殊地区、特殊领域执行特殊标准，以杜绝各地竞相“开口子”的现象。 　　 　　第三，过快、过度淘汰落后产能也是一种浪费。 　　 　　落后产能也是一种生产资源和社会资本，过快、过度淘汰势必会造成新的资源浪费和资本沉陷，必须科学、审慎确定淘汰落后产能的范围。 　　 　　淘汰落后产能应把握节奏，要准备打“持久战”而不是“歼灭战”。短期内大量淘汰落后产能，必然需要新建相当的产能去填补落后产能留下的市场空间，新建过程又将是对钢铁、水泥、有色金属等高耗能产品需求进行拉动的过程，对这些行业遏制产能过快增长不利。据初步测算，2006年以来钢铁、水泥等高耗能产量中约有30%－40%用于主要工业行业新建生产能力形成的市场需求，而新建生产能力中约有三分之一是为了弥补落后产能淘汰后留下的市场空间。 　　 　　对一些尚具有改造利用潜力，或远未达到使用年限的产能进行淘汰，虽然短期看降低了能源消耗，但从系统角度，已经形成的既有生产能力不能发挥最大效用，又要通过新建产能去替代被淘汰产能留下的空间，实际上是一种更大的浪费。 　　 　　第四，淘汰落后产能不能“一关了之”，应尊重和引导企业合理创造经济价值的本能动力。 　　 　　淘汰落后产能不等于淘汰落后企业。历史上大量通过合法程序设立的企业，虽属于目前淘汰落后产能的范畴，但客观上为中国经济社会发展做出了重要贡献，应尊重和引导企业合理创造经济价值的本能动力。 　　 　　基于小规模产能不可能完全淘汰这一事实，对部分规模虽小、但各项指标良好、尚有改造潜力的产能，应积极创造条件，引导企业实施技术改造，生产特色产品，弥补先进产能和大规模产能的市场空白。如水泥行业大型立窑改造为新型机立窑，中小型纯凝火电机组改造为热电联产机组等。 　　 　　对部分有通过淘汰落后产能实现调整和升级意愿的企业，有关部门应因势利导，在政策允许范围内提供便利条件，推动产权交易、资源整合、联合重组、做大做强。 　　 　　三、科学推动落后产能淘汰的政策建议 　　 　　第一，坚持在完善市场环境、解决根源性问题上下工夫。 　　 　　深化生产要素市场化改革，使社会成本、环境成本、资源成本充分反映到商品价格中，通过价格、利润等市场信号推动落后产能淘汰和退出，应该是根本性手段。 　　 　　近期，应充分发挥差别电价、资源性产品价格改革、资源及环境保护税费制度等政策的作用，利用环境保护、产品质量、能耗限额、安全生产监督检查等手段，消除落后产能因要素成本价格扭曲带来的比较“优势”，实现与先进产能的全成本竞争，使落后产能无利可图，通过市场优胜劣汰机制推动落后产能退出和淘汰。 　　 　　第二，科学、合理确定淘汰落后产能目标和范围。 　　 　　要尽快通过详细周密的统计调查和科学严谨的评估论证程序，结合实际情况的发展变化，本着全局考虑、系统节约、最大化利用的原则，综合各方面因素，科学合理地确定淘汰落后的目标和范围，并在相对较长一段时期内保持稳定。 　　 　　同时，应针对近期内可以合理保留，或通过改造后可以保留，适用于特定区域和特殊用途的小规模产能和设备，尽快出台相关产能目录和技术准则。 　　 　　第三，适度调控高耗能产品市场需求。 　　 　　要继续推进地方政府绩效考核体制和财税体制改革，改变过度追求GDP快速增长，热衷面子工程、形象工程和铺摊子、上项目的局面，制定合理的经济增长速度目标并予以坚持，通过把握房地产、基础设施、新项目建设的节奏和速度，将产业政策的重点从单方面遏制产能过快增长转移到合理引导和调控市场需求上来，为淘汰落后产能创造机会和条件。 　　 　　第四，完善项目审批、核准机制。 　　 　　严格按照规模、技术经济、节能环保、质量安全等市场准入条件进行新上项目的审批、核准工作，不宜将总量控制、产能过剩等作为审批、核准项目的先决条件，不宜设置除市场准入条件外的软性门槛和隐形门槛，加快项目审批、核准的决策进程，为先进产能替代落后产能创造良好的制度环境。 　　 　　要鼓励落后产能企业的兼并重组和资源整合，在满足相关条件的前提下提供项目审批和核准方面的便利和优先，引导这些企业对现有资源的最大化利用。