对县级行内控管理问题的几点探讨
银行内部控制就是为了保证商业银行的所有重要经营目标得以实现，在内部制定上下级之间、部门之间、员工之间相互牵制的一系列管理制度。县级行处于管理链条的最低端，直接面向市场，如何健全有效的内部控制制度，对于提高综合治理水平，有效防控案件发生可以起到十分重要的作用。为此，本文试对县级行内控制度问题和对策作一探讨。
一、 目前内控制度建设中存在的主要问题
（一）缺少统一协调管理。县级行审计职能上收，审计部门相对独立后,县级行的内控工作由监察部门牵头、协调、监督，但由于定位不明确，使监察部门在内控管理中难有作为，而基层行监察部门本身面临人员不足，职能弱化的问题，难以担负起内控综合管理、协调的作用，很大程度只能起上传下达、搜集资料的作用。
（二）决策管理控制不规范。一是各级行班子成员职责权限界定不清，事权划分不明，授权管理过于笼统，对具体办事程序、议事规则、职责范围、权限约束、违规处理等缺乏明确规范，对每个成员的具体岗位职责界定不明确，一些规定只是通过临时性的命令、文件来下达。二是在决策程序不够规范，虽然基层行有“三会”（即党委会、行务会、行长办公会）及财务委员会、资产处置委员会等专门委员会制度，但难以起到实际作用，多以行政命令约束业务、财务活动，有的只是根据领导个人的理解去执行。三是对领导干部行为的监督制度缺失。对哪些是应该做的事情，哪些是不应该做的事情，如何进行监督检查，如何进行考核评价无具体标准，致使功过不分明，奖惩无依据。
（三）内控意识不强，防范措施落后。对内控制度缺乏深入理解，有的员工将内控与具体操作制度混为一谈，有的员工错误地将内控制度建设工作为一项临时应付任务，一些内控制度基础比较薄弱的单位、部门，长期习惯于粗放式管理，对制度细化落实、内控监管和评价等存在厌烦、畏难、抵触情绪。不少单位、部门不是主动开展内控制度建设，而是等提出问题后再去被动修订、完善制度，主动性不够，防范措施滞后。
（四）制度建设滞后、不规范。内部控制制度是内部治理现代化的产物，是一个涵盖内容全面的体系，主要包括操作制度与治理制度、业务流程与操作规程、岗位责任制与人员分工三个部分。部分单位、部门在开展内控制度建设工作上理解、做法不一。
首先是制定工作制度与治理制度。近年来，根据自身的特点和业务发展的需要，各级行不断加强内控制度建设，出台了一系列的治理制度，但还存在诸多问题：一是制度在操作上有缺陷，主要由于缺少上下沟通，上级行在制定一些新制度时没有充分考虑下级行情况，缺少必要的调研程序，另一方面下级行对新制度调研、征求意见不认真对待，具体情况不及时向上级行反映，上级行不了解。二是县级行未根据上级行规章制度以及实际情况的变化及时修订本行内控制度，以致内控制度缺乏系统性，并存在一定的滞后性。如有些新型业务已经开展，但制度尚未完全建立，致使运作上带有盲目性。甚至有的旧制度已无法执行、兑现，出现制度“白条”现象。三是由于权限过度上收，县级行在制度管理上有弱化倾向，在工作制度的落实上，不少县级行未结合本单位、本部门实际制定本行内控治理制度，有的将上级行规章制度、内控制度直接作为本单位、部门内控制度。有的操作制度不够细化，甚至在个别环节管理上出现真空，给不规范操作留下空间。
其次是在将制度的相关规定、要求落实到岗位的环节。县级行还存在岗位职责不清、责任制模糊等问题，以致在一些具体业务中，该如何管理，有的只能按管理人员理解或习惯，而无具体约定，一旦违规，岗位之间互相推诿。还有些部门按部门现有人员来制定岗位责任制，岗位设置受制于人员现状，有的岗位不是因事设岗，而是因人设岗，按人员现状对岗位设置进行不规范设定或调整，致使岗位间制约、控制效果受到限制。
再次是业务流程和操作规程。工作制度与治理制度、岗位责任制最终要体现具体业务流程和操作规程中。该层次主要问题表现：控制制度内容过于简单且相互之间的衔接、协调不够，甚至存在前后不一、相互矛盾的情况。有些制度过于概括、简单和条文化，难以为具体流程提供实际指导；有些制度偏重于强调责任，缺乏必要的程序控制；有些缺乏必要的、经常性的检查制度，使一些基本制约最终难以有效落实，这些制度上的不完善和不健全，导致操作的各环节中可能出现漏洞，
（五）内控制度体制存在缺陷。
一是职能部门作用发挥不够。上级职能部门对下级行或单位负有监督、指导、检查的职责，在内控制度建设上也不应例外。且职能部门对条线业务和工作比较熟悉，对制度规定和岗位分工的原则要求比较了解。现实的情况往往是职能部门在内控制度方面参与不够，有时出于部门利益自上和自我保护意识，职能部门在内控制度建设时会有所保留，很难做到将具体业务管理要求完全转化为严格规范的内控制度，这种保护往往导致内控管理上的部门制约环节的不足，特别在一些新业务上，对明明可以预见到的漏洞不及时通过制度弥补，而是在业务操作实践后才逐步规范，这种先发展后规范的现象加大了业务风险。
二是自律监管效率不高。部门自律监管是各级行内控管理主要方式，但存在业务监管条块割裂、监管资源分散问题，由于各项业务分属不同部门，各部门的监管人员仅对所处部门负责，条块分割降低了监管效率。如对一笔银行卡业务，会计部门监管人员只对会计操作是否合规感兴趣，对银行卡准入条件、受理是否规范却可能视而不见。同样，银行卡管理部门只是侧重银行卡管理制度，对会计业务操作上的存在的违规可能不闻不问，同一项业务存在的多种隐患难以全面、彻底排除。另外，各部门获得的监管资源也只是据为已用，对一个行来说监管效率必然降低。
三是内控制度评价效果不佳。县级行虽然也成立了相关内控制度评价组织，但一方面由于熟悉全行各部门所有业务的人员缺医少，评价缺少针对性，另一方面评价小组即使提出了修改意见也存在理解上的不同缺少权威性。
二、加强县级行内控建设的几点建议
（一）加强统一协调管理部门建设。按县级行管理现状，可指定监察或合规部门（或挂靠部门）作为本行内控管理的牵头部门，对全行内控工作进行扎口管理，统一控制经营管理各种风险，配强专职的风险综合管理人员。监察、合规部门适当进行分工，做好全行性内控制度的规范、统一工作，职能部门按业务分工各负其职，充发分挥在内控管理中的专业化作用。
（二）优化内控管理模式。一是实行向下延伸一级的内控管理模式，如县级行由市分行负责对其内控制度建设工作进行检查、指导。县级行内控基本制度、程序必须向市分行内控管理部门进行报备或核准。上级行职能部门在做好自身内控制度建设工作的同时，对下级行具体内控制度落实进行指导，县级行按季对本行内控制度建设情况专题评价并向上级行报告。上级行根据各行实际，选择重点测试内控管理制度的有效性，并与分管行长及相关职能部门的绩效挂钩。二是主要监管人员实行派驻制，县级行可设专职纪委书记，对本行内控工作总负责，纪委书记由上级行派驻，网点内控管理则由会计主管负责，由县级行委派，负责本网点业务合规和制度管理，切断他们与所在行、所在网点的利益关系，更好地发挥监管作用，做到人员管理、业务指导、监督检查“三分离”的原则，即向派出行负责，业务上接受职能部门的指导，由监察部门监督。三是加强与内审部门的配合，将内控制度建设与执行情况作为内审重点，加大此方面的监督检查力度，内审部门在制定检查方案时必须将内控制度建立与执行情况作为检查内容，真正达到以查促建、以查促整的效果。
（三）逐步推进县级支行管理职能和业务流程改革，增强内控管理效率。一是构成科学的决策机制，简化县级行管理流程。按照“有收有放”原则，减少管理层次、降低管理成本，将人力资源管理、薪酬管理等行政管理权限上收，具体业务受理权则向支行适度下放，以便县级行建立精干、高效的内部组织架构，增强基层行风险管理能力。二是以风险控制为主线，本着横向按职责分离和相互制衡的原则，进一步合理划分各经营管理部门的职责分工；纵向按扁平化管理模式，加强各业务条线的自律管理、监督检查及信息传递，并明晰内控合规、监察等部门的职责边界，形成了业务管理、合规检查和内部审计有序分工的内部控制三道防线，形成全流程、全方位覆盖行内各层级的内部控制监督体系。三是营造内部制度人人平等的环境，无论是普通员工还是领导干部都必须有规必守，违规必究。四是抓领导和管理人员带头执行力。任何一项制度，要求员工遵照执行的，领导干部必须首先执行到位，要时时刻刻放在心上，落实到行动中。管理人员要切实履行好自律监管职责，做好事前、事中和事后的监管工作，突出对重点工作的监管，监管内容要全面，工作要扎实，防止出现空档。要经常性对领导干部学习和执行制度的情况进行分析评价，以此作为衡量领导干部是否称职的一条重要标准。五是抓好制度监督和检查执行力，明确检查责任，认真落实，规范要求，明确检查的频率、内容和要求，改进检查工作的方式和方法，提高检查质量，改变就查问题而检查的状况，重抓问题整改，违规处罚要严、要实，真正做到制度制人，经营让位于制度。
（四）加强基础制度建设。目前县级行虽然有各项规章制度，但大都只是照搬照抄上级行的制度，自有的制度过于简单，经不起推敲，实践性不强，对照精细化管理要求还有相当距离。为此，首先解决下级行内控制度建设上理解偏差的问题，可由内审部门、上级行职能部门制定下发下级行全行性、部门性内控制度的目录（目录中规定的制度必须制定，除此之外可结合各行、各部门实际补充制定）。同时将下级行现有已制定的内控制度进行收集、整理，在此基础上形成相对规范的各项制度蓝本后印发下级行，由其结合自身实际参照制定各项内控制度。要做到：首先要注重制度的可操作性，任何内控制度在制定的过程中必须合乎客观实际，并考虑到其可操作性。其次要注重制度的动态性、时效性。各单位、各部门应随着业务的变化、工作重点的更替转移以及时间的变迁等紧跟形势，把握政策，及时调整、修订、补充和完善相关的内控制度，树立动态的监督治理理念，使内控建设紧跟形势和业务发展的需要。再次改变目前内控制度评价针对性不足、权威性不够的问题，可由上级行对下级行内控制度建设工作进行全面评价，评价小组人员组成不但可以抽调职能部门人员参加，也可以抽调他行熟悉业务的人员参加。
（五）优化对基层网点的监管模式。
一是推行基层网点负责人、柜员代职代办制度。通过建立专职的网点代职队伍，不定期地对基层网点负责人、重点岗位人员进行突击代职、代班，对内控建设等进行全面深入的评估，及时发现风险隐患、增强威慑，促进基层网点完善内部管理。
二是完善对基层网点的监控机制。整合监控资源，定期对网点业务操作进行实时监控和检查，加大震慑作用，对发现的违规操作行为，及时进行处理，消除风险隐患。
三是建立内控监督员制度。每个基层网点可配备一名由非网点负责人担任的兼职内控监督员，监督本网点负责人、员工依法合规经营和执行规章制度的情况，对网点存在风险及时监督、报告，结合《员工积分管理办法》对员工违规行为进行积分、处罚。
