自二00八年开始，全国范围内选聘高校毕业生到村级基层组织任职工作全面开展，全国计划在五年之内选聘10万名“大学生村官”，每年2万名。湖南省计划五年之内选聘7500名，每年1500名。此项政策实施以来，各省（市、区）及地（州、市）也陆续出台相关政策规定，就政策的施行不断进行细化、深化和完善。三年来，一批批大学毕业生走向了广袤的农村大地。“大学生村官”也成为网络和媒体的热门词汇，学界的不少专家学者和政界的不少权威智者及大多数媒体的朋友对此都十分看好，认为“大学生村官”政策是党和国家的一项重大的人才战略工程，对加强农村基层组织建设，培养有知识、有文化的新农村建设带头人，同时缓解高校毕业生就业压力起到了积极的作用。在一片叫“好”声中，本人基于出生在偏僻农村而对农村的特有认识以及对此项政策的日常思考和初步调查，有些不同于“主流话语”的观点在此发表，敬请批评指正。
一、“大学生村官”政策的重大意义和积极作用。
毋庸置疑，“大学生村官”政策实施近三年来，在总体上是实现了政策制定的初衷和目标的。主要体现在：
（一）“大学生村官”深入到相对落后的农村村级基层组织任职，改善了所在村级干部年龄、知识结构，缓解了一些地方村干部老化弱化、后继乏人的问题。
（二）部分“大学生村官”运用自身的专业特长和相对宽泛的市场经济知识视界，在农村产业结构调整、招商引资，发展村级集体经济、带领村民致富方面起到了积极甚至关键的作用。
（三）“大学生村官”在农村的生活、工作过程中，掌握了一些农业生产方面的技能，考验了“独生子女”、年轻人的意志，锻炼了体魄，培养了和“草根”阶层的感情，加深了对国情的认识，提高了整体修养和素质。中方县有一个二00八年选聘的“大学生村官”对我说：当好“大学生村官”关键是“十六字真经”，要：“谦虚做人，公平做事；实事求是，因地制宜”。可以说是把握了开展农村工作的“命门”和“钥匙”，也体现了“大学生村官”在为人处世方面和政治上的成熟度。
（四）“大学生村官”的“进村入户”必然也会给一些如今显得有些沉寂的山村带来观念、理念的冲击和改变，譬如生态环保观念、法制观念、市场经济与“双赢”的观念等等，潜移默化地起到了“教化”的作用。
（五）“大学生村官”的工作和存在，对“村支两委”工作在程序化、规范化、科学化上有较大的提升，对村级民主管理也有较大的促进。
（六）“大学生村官”政策的实施，对有志于投身国家公共事务管理的大学生们在考选公务员、选调生、选拔生等渠道外，增设了培养机制和拓宽了选用渠道。
（七）“大学生村官”政策也体现党和政府对高校毕业生就业问题的高度重视和关注，客观上起到了引导高校毕业生面向基层就业创业、增强高校毕业生对未来的信心、缓解就业压力的作用。
综上所述，“大学生村官”政策从实施的效果来看，在党和政府的“战略性人才工程”这一目标上体现得较为充分。但相对农村而言，这仍主要是一种“输血”机制，而从“加强农村基层组织建设、培养有知识、有文化的新农村建设带头人”——培植农村发展的自身“造血”功能这一应该是政策目标的主体来看，政策设计的目标指向和实施效果，似有偏离和差距。
二、“大学生村官”政策存在的“先天不足”和“水土不服”。
本人以为，“大学生村官”政策在一些方面比较普遍地存在政策设计、出台的“先天不足”和执行过程中的“水土不服”问题。
（一）“先天不足”症状
1、政策的稳定性和“普惠性”不甚明确
“组通字（2008）18号《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）》的通知”规定：“选聘高校毕业生到村任职工作从2008年开始，连续选聘5年，选聘数量为10万名，每年选聘2万名”。那么，疑义随之而来：
①这是一项长期性的“基本政策”还是权宜性的“具体政策”，“五年”以后怎么办？对于一项涉及面如此广泛、影响力如此久远的公共政策，应该有长期的打算，要考虑到“接续性”或“善后性”的政策预安排。
②是正式普遍执行还是局部试点试行性政策？若谓“普遍执行”，则全国有69万多个行政村（尚不包括城镇社区），10万名“大学生村官”仅“惠及”14%左右的行政村；湖南省7500名，约有4.42万个行政村左右，“惠及”不到17%的行政村。若谓局部“试点试行”，从政策发布执行诸环节来看则均非如此。
2、政策的科学性和适宜性有待探讨
无论中组部文件还是各地出台的细则，都对“大学生村官”的“待遇和保障政策”进行了规定，而重点则在除了任职期间的经济待遇外，就是参加公务员、选调生、选拔生、研究生招考等方面的优惠条款。
①这些优惠政策，一方面是吸引许多大学生参加“村官”选聘的“磁力”所在；另一方面，这些政策执行到位的最终结果将不是稳定“大学生村官”队伍，而是帮助、促使其离开“大学生村官”岗位和农村这个“广阔的天地”。
②招考方面的优惠政策在理论和实践上都不可能“惠及”所有“大学生村官”群体，只能是部分人受益，而其余大部分人则处于政策覆盖的“盲区”。
3、“大学生村官”身份定位的尴尬
“大学生村官”在政治身份上明确为“村级组织特设岗位”的“非公务员”，而经济待遇上却享受的是“比照本地乡镇从高校毕业生中新录用公务员试用期满后工资水平确定工作、生活补贴标准”。我姑且称之为“准公务员”。在工作中，他们既没有国家“公务员”的“职责和权力”，又没有本土老村干们的丰富人生阅历和工作经验；既没有老村干们对本村本土、对村民选举时承诺的工作责任与压力，又比老村干们拿着多出约两倍的财政供给的“生活补贴”；面对的又都是相对来说文化素质最低、组织程度最低、思想觉悟最低而利益关系冲突最直接最明显最紧张的领导个体和工作群体。责任心和事业心驱使他们要有所作为，而习惯势力、利益纠葛和职责能力，又使他们步履艰难。
4、“大学生村官”知识构成的缺陷
由于既无经验优势又无权力权威，更缺少人脉资源辅助，“大学生村官”要开展工作，其知识构成、人格魅力就显得尤其重要了，可以说，这两方面是其工作的切入点和立足点。在农村，对工作开展帮助最大的是涉农各专业。我调查中方县23名到位“村官”，畜牧兽医1人，种子专业1人，还有容易切入工作的法律专业1人。其它大多是英语、计算机、体育、国际经贸、语言文学等专业。然而仅有专业优势，又难免沦为“农技推广员”或“民事调解员”，虽皆为“村官”“本份”，却不尽“村官”“职份”。因此，“大学生村官”既要有专业知识“当家”，又要具备些政治、经济、科技、法律、历史、人文、地理、民俗甚至文艺、体育等方面的特长，像“万金油”一样，才有利于工作的开展。而现行高等教育体制和模式培养的人才，恐怕绝大多数一时难以满足如此要求。
5、“大学生村官”政策的行政成本评估
如果在全国实现村村一名“大学生村官”，那就相当于在全国增加了近70万名“准公务员”（尚不包括城镇社区），以中方县目前“大学生村官”仅各项个人待遇开支约人平每年2.5万元计算，则全国每年增加财政支出约175亿元（尚不包括其它行政开支和国家代偿助学贷款等）。现行政策是五年计划，每三年一届，就是说到目前为止，全国现有“大学生村官”6万名左右，湖南省约有4500名左右，即：全国2010年为“大学生村官”支出约15亿元（估计东部、西部地区“补贴”标准要高、项目要多，则此数据为最低保守估计），相对于国家财政来说，看起来数额并不大；相对于“大学生村官”们对祖国农村地区建设和发展所起的作用来说，这笔钱也花得值得。但是，我们能不能“好钢用在刀刃上”、开支用在“当紧”处，将钱花的更公平、更有效率呢？例如，现在中方县每个行政村一年所有村组干部的补贴和工作经费仅4万元包干，而一个“村级组织特设岗位”的“大学生村官”的补贴已达其总费用的64%左右。我臆测：用一个“大学生村官”一届的“补贴”，我们或许就可能培养出一整套的“村支两委”班子成员来，而且永远“落地生根”了。
（二）“水土不服”现象
1、与现行“村民自治”的农村政治制度的难以包容性
“大学生村官”有着“官方”背景，但在“村民自治”体系中，终久是“局外人”，没有决策权，也没有选举权和被选举权（一部分党员和极少数户籍落地的“大学生村官”除外）。一旦遇到些固执、保守甚至武断、霸道抑或惯于维护自己权威和“领地”、私心自用的“村支两委”主要领导，其工作开展的难度和作用发挥的空间就可想而知了。
2、与现行“联产承包责任制”的农村经济制度的难以兼容性
绝大部分农村村级集体经济薄弱，农村仍然普遍存在的是“各人自扫门前雪”式的生产生活方式。大多数农村的互助合作也仅仅是因为农村劳动力的匮乏而季节性地自发形成和消失。因此，“大学生村官”如果没有先进的种、养、加等实用适用技术指导，没有好的新的品种引进，没有稳定可靠的推销渠道，要深度介入农民现行生产经营过程中去恐亦非易事。
3、“独存异乡为异客”情状
“大学生村官”的考选权在中央和省，必然会出现大量跨县、跨市甚至跨省就任的“大学生村官”。虽然后来在政策执行中有“尽量原籍安排”的调整，但由于考选权及考选对象、条件等局限，这种“独在异乡为异客”现象的普遍大量存在仍然不可避免。常年在远离亲人和朋友、连同龄同层次的人都极为少见、村民们又“各自为政”的农村生活工作，“大学生村官”们所遇到和承受的生理、心理困惑、苦闷和压力，也应该引起政策制定者和执行者的重视和关怀。
4、“敢问路在何方”的忧虑
许多“大学生村官”是抱着干一番事业、造福百姓历练自身的美好愿望走上这一岗位的。但现行政策和“村民自治”制度安排是“三年一届”，三年以后怎么办？可以申请连任。连任以后又往何处去？考研、考公务员、考选调生等，甚或“把根留住”被选进“村支两委”班子。能够考出去自不用说，考不上者既使“吃了‘定心丸’”，把户口迁入就任地当选“村支两委”骨干，当选后，“留岗者”仅仅享受同级村干“补贴”，绝大多数“大学生村官”不像本地其他村干有房、有地、有家业、有亲人，当选之日也许就是他们面临生存困境之时。更何况多数“大学生村官”数年之内都将面对的将是考不上、选不进、留不住的现实状况，他们的人生由于这段宝贵的经历，今后或许机遇会更多更好，但眼下仍然需要象高校应届毕业生一样去择业、创业，甚至面对失业。当初的满腔热血或将“付之东流”，这段“知识青年上山下乡”的历程就只是其人生留存的一段美好记忆了。
5、管理、考核、监督上的盲点与使用上的偏差
政策规定“大学生村官”的工作管理及考核比照公务员的有关规定执行，由乡镇党委、政府负责。而由于其“非公务员身份”，常年工作地又非在乡镇党委政府直接视界范围内，对其监督、管理、考核难免存在盲点，存在“表面印象”。往往不可避免地存在诸如经常跑乡镇党委政府“汇报”的可能印象深刻、而常年扎扎实实蹲在村里实干苦干的不一定能够得到最好的评价的现象。
目前普遍存在“关怀型”地将“大学生村官”安排在经济条件相对较好，交通、生活比较便利的行政村，而并不是完全根据需求性和适宜性安排，有些最困难、最需要此类人才的行政村却是“若望霓虹”；有些地方还不同程度存在着“大学生村官”由于在村里“无所事事”长期或经常被乡镇机关“借用”的情况。“借用”虽然有利用“村官”们多层次、多岗位历练，但有违政策的目标和相关规定。
三、对“大学生村官”政策调整的建议
我国目前经济发展以及社会问题的解决，很大程度上决定于“三农”问题的解决程度。而解决“三农”问题的根本，在于调整农村社会生产关系，提高农业生产力水平，促进农村社会的可持续发展。中国当前大部分农村地区的问题主要是“农业现代化与联产承包责任制”这对矛盾——更明确地说，就是：农民土地经营权的不仅仅是租赁、入股而是进入市场交易权问题的突破，以及农村生产力的主体农业劳动者素质亟需大幅提高的问题的解决。这既是提高农业生产力水平的紧迫问题，又与调整农村社会生产关系密切相关，“一体两翼”、“生死与共”。研究、制定、出台、实施涉农方面的基本政策和具体政策，应以此为目标指向，背离或偏离这一目标指向的政策，不仅难以有好的操作性，也难以达到良好的政策效果，最终也难以得到广大农民群众的认同和拥护。
为此，建议：
（一）“大学生村官”要立足本村培养
一是有意识、有目的地培养本村在读大学生，鼓励其定向回村作为“村官”后备力量。
二是选拔本村往届大学生毕业生进行免费的“村官”培训。
三是对没有在读与往届毕业大学生的行政村，选拔优秀青年进行免费脱产培训，使之逐渐达到专科以上水平。
四是对在职的年富力强的村官进行免费脱产培训。
长远来看，要逐步实现村官“大学生化”。日本的农民若从事农业都必须经过其“县级”农业大学的两年培训，我们能否有一个政策构想，从“十二五规划”开始在二至三个“五年计划”期内逐步实现“村官”在形式上和实质上的“大学生化”？！进而逐步实现农民的专业化、职业化？！真正构造起“三农”自身永续的“造血”功能？！
（二）在部、省（市、区）属本科院校（重点在涉农院校）和各级各类职业技术学院专门设立“村官班”，对“村官”常年常规进行任前、任中的免费培训。国家根据院校隶属关系确定对院校予以对口的财政补贴。
（三）部分下放“大学生村官”培养培训权到地（州、市）；全面下放“大学生村官”选训选聘权到县（市、区）。
设若对“大学生村官”政策进行调整，使之更加科学、完善，我想，这一政策的长期稳定实施，将会在很大程度上促进解决我国广大农村地区的可持续发展问题，加速社会主义新农村建设，保持农村地区整体的长治久安。
[作者系湖南省第十届政协委员、怀化市粮食局副局长（无党派） ]
