|
税收执法风险指的是税收执法过程中潜在的、因为执法主体的作为和不作为可能使税收管理职能失效以及这种作为和不作为可能对执法主体和执法人员本身造成伤害的各种危险因素的集合。其主要表现形式有两种，即自身固有风险和外在风险。自身固有风险是我们必须面对而不可回避的，它要求我们必须遵守事物发展的客观规律，才能避免或有效减少风险。就税务执法而言，就是要依法行政，依规办事，按照程序执法、权限执法，合理使用自由裁量权。外在风险是来自于事物外部的风险，分为良性和恶性两种。就税务执法而言，良性的外部风险是指政府、上级职能部门和人民群众对税务执法的依法监督，其目的在于确保税务执法合理、合规、合法。如财政、审计、上级税务机关的监督等。而恶性的外部风险则是对行政执法一种不正常、不合理的监督、制约、阻碍和抗拒。它的存在具有极大的危害性。如纳税人抗拒执法和政府部门考虑地方利益干扰执法等。
一、税收执法风险研究在税源管理中的重要性和必要性
税收执法风险直接威胁着税源管理的质量和效益，笔者认为，税源管理工作中进行执法风险的研究，可以保障税源管理的安全、加强对税源管理工作的本质、规律的认识．争取税源管理工作的主动权。
从纳税人的因素看，一方面，由于纳税人的趋利性与税收的无偿性，总有一部分纳税人蓄意偷逃税款，就某一纳税人个体而言，税务机关对其能否遵从税法，是否存在偷税动机难以判别，存在很大不确定性。另一方面，由于社会信用体系、结算体系不够健全完善，税务机关对纳税人提供信息的全面性、真实性难以甄别、比对，纳税人应当缴纳多少税款、是否足额缴纳税款，税务机关难以掌握，存在很大不确定性。
从税务机关的因素看，一方面，由于税务人员个体素质和能力的差异性，导致管理方法、管理过程、管理结果往往因人而异，能否达到税法规定的管理标准，存在很大不确定性。另一方面，由于税务机关资源的有限性，客观上要求我们降低成本，提高效率，而我们能否突出重点，并把税源重点管到位，存在很大不确定性。
上述“不确定性”都可能带来税款流失的后果，也为税源管理带来风险。而我们的税源管理就是要使这些不确定尽可能地趋向确定。税收执法风险的研究也就成为必然。税收执法风险的研究是通过风险定位、风险辨识、风险应对，综合运用各种风险分析手段，对各种可能出现的风险进行分析预测，并在此基础上优化各种风险管理技术，制定风险防范措施，对风险实施有效控制，使风险和危害降到最小程度，达到最大限度的管理效能。其核心思想是以最低的成本获取最大的安全保障。“强化税源管理”与加强税收执法风险管理在逻辑起点上的一致性，也决定了在税源管理中必须引入执法风险管理的必然性。笔者在本文引用我局实证进行分析。
二、税收执法风险在税源管理中的实证分析
从历年来外部监督、内部检查和日常管理中我们发现在税源管理中的每个执法环节都潜藏着税收执法风险。如税务登记、税款征收、行业认定、发票审批、优惠政策审批、纳税评估、税务稽查等。为此，笔者仅从以下管理环节进行实证分析：
（一）税务登记管理方面
现在运行的CTAIS 2.0已成为税源管理工作的重要信息数据源，但目前后续岗责体系、工作流程未跟上。如目前变更税务登记中存在的问题，外商投资企业变更为内资企业，在STAIS 8.0中必须通过注销程序，会有一个主管局注销检查的过程；而在CTAIS 2.0中，不需要通过注销程序，办税厅直接可以受理，并变更完毕。而大多数外商投资企业的优惠政策都有经营时限的要求，如两免三减半，再投资退税等，如果申请变更的外商投资企业已享受了相关税收优惠但未达到所需的经营时限，如何监管追缴其已享受的税收优惠成为一个问题。经调查，目前市局办税厅只受理直属、白下的税务登记事项。该办税厅与主管局作了协调，纳税人前来大厅办理税务登记变更时，由窗口人员先将变更户名单（包含变更内容）传递主管区局，由主管区局对变更户进行政策清理后，将相关信息反馈办税厅，然后由窗口人员为纳税人办理税务登记变更手续。笔者认为协调是人的因素，不能从根本上解决问题，存在着风险隐患，应在全局以制度、流程的形式加以控管、规范。
（二）税款征收方面
目前CTAIS2.0系统不能分批扣款，即对于纳税人的应纳税款、滞纳金等必须足额方能扣款。例如纳税人应缴纳1000元税款，但帐户上只有999元，在系统扣款时仍显示余额不足。直到纳税人账上余额大于等于1000元时，才能成功扣款。经调查，我局某主管的一纳税人因经营不善，严重亏损，濒临破产边缘，之前也曾有预兆，即该企业连续数月不能按时纳税，每月都产生欠税（欠税期均为一个月），原因是企业涉税帐户无足够的存款。某日，税收管理员得到消息，企业因涉及法律纠纷，将被法院查封所有帐户，为减少税款损失，该局立即要求将企业涉税帐户上的存款全部冲减欠税，以期最大限度地减少税款损失，但因系统原因，最后未能如愿。
（三）欠税清缴管理方面
由于近年来税收收入高增长，现实税源不足，因而税务部门大多通过挖潜增收、清收欠税，以此保证税收收入任务的完成。但由于陈欠税收相对集中到一些大户，在地方上起到举重轻重的作用和相当的影响力，税务部门的清欠工作难度加大。如审计署06年延伸审计时对我局某水泥厂改制后法人变更，其帐面资金余额充足，陈欠清缴不力提出质疑。从清欠的绝对额上来看，陈欠清缴呈现逐年下降趋势，清欠入库占全部入库税款的比重也逐年下降，且部分欠税企业逐步通过破产、解散等方法改制，陈欠税款往死欠方向转化，税基流失，欠税难收。通过历次地执法检查不同程度地暴露出基层单位对企业的欠税追缴不力，往往只停留在《征管法》第七十二条之规定停止向企业发售发票，而其他征管措施并未落实，不同程度地存在行政不作为行为，如纳税人未按计划履行欠税清缴，主管税务机关未依据《国家税务总局关于进一步加强欠税管理工作的通知》（国税发【2004】第066号）第三款第8条之规定，积极与纳税人开户银行联系，掌握资金往来情况；主管税务机关未依据《征管法》第四十条的规定对纳税人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，采取强制执行措施追缴其不缴或者少缴的税款；未根据《征管法》第六十八条对纳税人不缴或者少缴的税款，可以处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；未依据《中华人民共和国刑法》第二百零三条之规定：“纳税人欠缴应纳税款，采取转移或者隐匿财产的手段，致使税务机关无法追缴欠缴的税款，数额在一万元以上不满十万元的，构成危害税收征管罪的，应移送司法机关，依法追究其刑事责任。”2006年6月份省局下发的《江苏省国家税务局关于加强企业欠税清理工作的通知》（苏国税发〔2006〕105号）对欠税清理工作再次强调要求：“各级国税机关要充分理解和积极主动运用《征管法》赋予的各项税收管理权和强制执行权，加强对欠税企业的清欠管理工作力度，决不能消极等待至企业无力清偿。要特别加强对经营不善、濒临倒闭的欠税企业的管理，运用各种手段摸清其所有资产情况，对 正常生产经营已停止有破产可能的企业，应及时对其可以采取强制措施的 各种资产依法采取保全和强制执行措施，确保国家税款安全。”对税务人员不作为的行为也提出了相应的处理办法：“将各地清欠管理情况列入执法检查的重点内容， 对怠于行使职权，应采取而未及时采取保全和强制执法措施，导致税款及滞纳金无法追回的，将根据执法责任追究办法追究相关人员的执法责任”。
（四）行业认定方面
由于目前增值税一般纳税人认定政策明确规定，注册资金500万元以下、职工人数50人以下的小型商贸企业要实行辅导期管理，在增值税专用发票的审批、税款的抵扣方面都有严格的管理规定（如专用发票原则上万元限额、月领购量不超过25分，增购发票须预缴税款，进项税金“先比对，后抵扣”等），因而出现部分企业为规避辅导期管理，在登记注册时即在营业范围上增加“生产”、“加工”等项目，而税务人员实地核查时，对于某些工艺相对简单的产品，企业确能提供简单设备、工具等，如经营服装的企业在租赁房内放置几台缝纫设备、从事化工原料销售的企业提供几个用于勾兑产品的容器、搅拌棒等等，一旦对此类企业按工业企业进行一般纳税人预认定后，风险也随之产生。06年专案执法检查时我们发现“雷霆一号”涉案企业某时装有限公司税务登记证和营业执照注明为工业企业。增值税一般纳税人初始认定时企业申请为生产性外商投资企业，机内信息显示为工业企业，该纳税人于2004年8月27日暂认定为一般纳税人，2004年10月经巡查改认定其为大型商贸企业。实际为小型商贸企业，增购发票未实行预缴税款，进项税款也未实行“先比对，后抵扣”，所幸该户一直年度亏损，未享受外资企业二免三减半优惠政策。
上述有的企业一旦因某种原因取消一般纳税人，会以其实际经营业务为零售、批发等理由，要求将行业调整为商业，并适用4%的征收率而非6%征收率，税务人员有可能进入两难境地，满足企业的要求，或者上述企业在转正式认定后，还有可能因为所得税核定征收问题中3%的商业企业核定利润率低于5%的工业企业核定利润率的原因，要求调整行业，对于目前“一事一核”的税收管理员来说，如果没有多税种联想的考虑，或者由于税收管理员变动的原因，企业“又吃粽子又沾糖”的两头讨巧的做法就很容易得逞。也显示了基层税源管理的风险。
（五）农产品收购、废旧物资经营企业税收管理方面。
农产品收购、废旧物资经营管理是目前基层税务管理的难点，也是执法风险集中点，主要表现在以下几个方面：
1、收购发票金额虚开情况无法控制。自“铁本事件”发生后，基层税务机关对废旧物资经营单位的管理更加严格，但目前仍然存在较大的执法风险，主要是废旧物资经营单位虚开发票基层无法有效的控制。目前农产品收购企业、废旧物资经营企业收购全部通过现金支付，且其收购发票的收购金额巨大。根据《国家税务总局关于加强农产品增值税抵扣管理有关问题的通知》（国税函〔2005〕545号）规定：税务机关应当积极引导和鼓励纳税人通过银行或农村信用社等金融机构支付农产品货款。该文件使用了“引导和鼓励”并没有明确规定税务机关必须在一定金额以上要求纳税人必须通过银行或农村信用社等金融机构支付农产品货款。在调查中我们发现，农产品收购加工企业普遍存在现金支付收购款现象，小到100多元，大到几十万。缺乏刚性的文件使基层税务机关无法执行，纳税人对该文件的遵从度普遍丧失，一但纳税人存在大量虚开发票行为，也加大基层执法人员监管不利的责任风险。
2、对跨省收购使用发票无法控管。政策规定收购发票不得携带出省开具，但对纳税人来说形同虚设，税务部门也无法控管，纳税人到外省收购农业产品开具收购发票后，通常辩称对方送货上门，税务部门不可能对所有跨省发票都进行调查。政策陷阱承担的风险，让基层执法人员无所适从。
3、大额农产品收购入库实地查验制度流于形式。
总局文件规定，对企业收购金额较大的农产品，在入库前税务机关应进行实地查验。但在实际工作中，一是由于总局文件没有明确规定大额的标准；二是由于企业并没有在购入农产品时就向税务机关汇报，普遍存在的现象是，企业往往是在农产品入库后以及投入生产后，在纳税申报时税务机关才发现企业有大额购入抵扣情况；三是有的企业存在外购外销情况，即企业在外市收购同时直接销售到外地，并没有将产品收购到企业所在地，如在新疆收购棉花后直接出售到四川。目前基层管理有两种控制方法，一是以进控销；二是以款控销。但在实际管理中很难掌握，会造成两种渎职行为。一是如果上述企业发生重大偷税问题，势必会追究责任区人员责任，说其监管不到位，不进行日常的核查。二是按照文件规定，每年需对该类企业进行一次纳税评估，但每次评估结论均为未发现问题或整体移交稽查局，而稽查局也无法追究到底，企业发生重大偷税问题后势必会产生渎职行为。
(六 )发票审批方面。
目前我局对企业增值税专用发票限额和数量的审批慎之又慎，尤其是税负较低的企业和商贸企业，同时最高开票限额越大，控制越严。实际执法中基层单位由于发票审批依据的不确定性，一但认定企业不符合最高开票限额行政许可条件，基层主管局一般不出具《不予行政许可决定书》，往往让企业主动撤消申请，规避听政或复议的风险，但如果企业不愿意撤消申请，则难以处理，一般也只能对其进行临时许可，除非依据很充足，才能出具《不予行政许可决定书》。另外，某些规范性文件可操作性不强。如《江苏省国家税务局增值税防伪税控开票系统最高开票限额许可工作规程（试行）》（苏国税发[2004]232号）第十三条规定：最高开票限额行政许可批准条件是：第一、企业年度销售总额较大，且单笔销售业务超过设定开票限额不便拆分开票的；第二、企业单台（件）设备销售超过设定开票限额且不可拆分开票；第三、没有虚开发票违法行为的。第十四条规定：纳税人符合上述批准条件，但大宗业务偶有发生或增值税税收负担率偏低等情形，准予临时最高开票限额行政许可。这样的规定在实际操作中较难把握，因为企业经营范围或品种较多，很可能每月既要销售单价上百万元的机器设备，又要销售价值千、万元不等的配件，或企业销售对象的规模不一，既有固定的大客户，也有或固定或零散的小客户，而目前防伪税控开票系统只能设定一种最高开票限额，因此，实际工作中约定俗成的做法是看其实际开具的最高限额票量是否在百分之三十以上，且审批的票量根据企业的销售额而定，但存在以下问题：一是企业实际用票量并不完全与销售额成一定比例，而取决于其销售对象的数量及单笔销售业务的金额；二是目前防伪税控开票系统只能设定一种限额，税务机关对企业发票需求数量的审批往往是在用销售额除以企业最高开票限额的基础上匡算出来的，而实际情况是企业不可能每张票都顶额开具，且如果企业开具的专用发票全部或大部分为达到最高限额开具，按照宁国税发[2004]6号文的规定，事后主管税务机关还须核查；三是关于税负是否偏低的判定，计算口径和参照的标准都有待商榷，因为上级部门发布的全国同行业平均税负往往是前一到两年度的数据，且不论企业经营类型如何，均以入库税额与应税销售额的比计算，而基层税务机关主管的很多生产型出口企业，由于实行“免抵退”的方法，出口货物耗用的进项税额可以抵顶内销部分的销项税额，因而不通过还原计算，出口企业的税负一般都低于同行业税负的预警下限。因此，对增值税发票最高开票限额的审批成为我们执法的风险点。
（七）优惠政策管理方面
目前普遍存在的现象是税收优惠政策落实不及时，优惠政策审批存在先减免后审批现象。如民政福利、软件产品、资源综合利用等企业应退税款不能及时退税。有的单位对外商投资企业“两免三减半”期满后享受先进技术企业优惠政策先减免后审批。以退税时间调节收入进度一直困扰着税务机关，退税不及时也是屡查屡犯。部分税务机关忽略执法程序，也为我们的执法了带来风险。
（八）纳税评估方面
纳税评估作为基层加强税源监控管理的重要手段，正在实践应用中不断完善和深化。但也存在很多问题:
1、评估量大、项目多，人员力量不足，人员素质不高。评估量大、项目多表现为：必评项目有每月的“加油站” （依据宁国税发[2005]142号），每季的连续3个月零负申报。另外还有市局每季下达的评估计划，有低税负、行业、专项等项目评估任务，税种涉及增值税、内外资所得税等。评估力量不足、人员素质不高多表现为：目前评估人员的业务素质参差不齐，不善于从掌握的涉税信息中找出蛛丝马迹，挖掘深层次的问题，使很多评估工作流于形式，停留在看看表、翻翻账、对对数的浅层次上，评估工作的作用没有充分发挥，尤其对企业的举证仅凭企业一面之词，下评估正常结论，造成企业有机可乘。如“雷霆一号”涉案企业某投资管理有限公司2004年11月纳税评估疑点为该户税负低。有约谈记录、企业自查说明，有1400多万元存贷，未能进一步说明存货放置地点和提供存货清单。某时装有限公司辅导期转一般纳税人正式认定，评估发现该企业8至10月份存货增加958万，其中外方实物投资567万未取得进项税金，对其疑点未作说明分析，评估结论正常，上述疑点均未让纳税人进一步举证也未见核查资料。
2、纳税评估的质量难以量化考核。经评估过的纳税人的实际状况到底怎样，除了直接参与评估的人员，其他人很难搞清，这就使得评估税款确定偷税与否，以及应补税款的多少上随意性很大，有可能成为税务干部违法乱纪的温床；再则由于《评估规程》列举的纳税评估发现的问题要移交稽查部门进行调查处理的情形的可操作性不强和评估人员对税收违法行为性质认识上的偏差，可能在一定程度上存在着应移交不移交的现象。
（九）税务稽查方面
稽查人员执法不过硬，片面强调宽松的纳税环境，“人性化”执法走进了误区。各种管理规定特别在“对本地区税源有重大影响的纳税人”面前，以“绿色通道的名义”将问题作变通处理，大事化小、小事化了，而失去税法的刚性，人为地破坏了税收“公平、公开、公正”的原则，表现突出的就是在稽查案件中滥用“少缴税款”。 例如执法检查中发现企业发现采取直接收款方式销售货物，不论货物是否发出，已取得索取销售额的凭据（例如提货单买方已签字确认），但企业未按《增值税暂行条例实施细则》第三十三条的规定确认销售收入；此行为根据《征收管理法》第六十三条规定应定为偷税， 但在实际工作中，检查人员往往以各种客观原因（企业人员更换或没有收到钱款以及考虑到内部稽查案件的结案率和入库率的考核）为由将此行为定性为“少缴税款”，而《征管法》实施细则第八十一条对“少缴税款”定义为“纳税人、扣缴义务人计算错误等失误，即指非主观故意的计算公式运用错误以及明显的笔误”。 又如房地产案件定性偷税不多。客观地讲，税务干部对房地产的政策等不是很熟悉，如果辅导、宣传不到位，企业的财务人员更加不熟，其中也存在不少计算上的错误，但有的不是计算上的问题造成少缴税，如时间性差异定性造成少缴税款比较多，其实也存在一个对法律扩大化理解和掌握的问题。
( 十)不同主管局对同类事项处罚不一，引发征纳矛盾。
税务执法自由裁量行为必须客观、适度、公正、合乎理性。这就要求执法人员在行使自由裁量权时必须从社会公平、正义的价值观出发，充分考虑做出自由裁量行为的原因、后果，既维护国家利益，又确保纳税人的损益不超过必要的限度，真正起到教育和警戒作用。近年来，全国税务行政复议案件逐年呈两位数上升的态势，且税务机关败诉率较高，一方面反映出纳税人依法维权意识的增强，另一方面也暴露出税务人员执法水平不高，处理问题有失偏颇，究其根源，不能公正、合理的运用自由裁量权是其主要原因。如在我局也不同程度地存在区局与区局之间对同一执法事项存在处罚不一的现象。如对纳税人丢失发票的处罚，各区局都给予不同的处罚标准，由于对同一事实的处罚尺度不一致，造成企业对税务机关的执法不理解，引发纳税争议。也给税务人员徇私舞弊，滥用自由裁量权留下了空间。
（十一）基础工作不到位，引发的执法风险。
历次执法检查暴露出一些低级的错误，在问题中所占的比例较大，屡查屡犯。税收管理员在日常核查、巡查过程中，工作蜻蜓点水、敷衍了事，造成执法隐患。如雷霆一号涉案企业税收管理员受托协查增值税专用发票是否为虚开或假票，在检查中未严格按协查表的要求对货物品名进行比对，协查表列名存根联货物名称为PP塑料，而协查的发票联、抵扣联名称却为打火机等小商品。协查人员在协查报告中写明该笔业务正常。部分税务机关的减免税、税前扣除项目审批等证据资料复印件，没有纳税人签注“与原件相符”。部分税务人员在稽查工作底稿中被查单位未签注“属实无误”字样；取证材料中检查人员以盖章代替签字等等。
三、税收执法风险的应对和机制建立
税源管理工作的好坏是衡量税务人员工作成绩的一把标尺，也是检验税务人员执法能力的试金石。而目前税收执法暴露出我们部分干部自身业务能力不强、执行力不高，自我保护意识比较薄弱。内部执法环境受各种因素的制约，不同程度地存在着围绕收入计划组织收入，围绕地方政府发展指标控制收入，围绕省局欠税考核指标处理收入等与依法征税原则相背离的现象时有发生。外部执法环境对依法治税仍产生着一定的影响。如在软环境建设上，个别部门片面曲解，造成我们执法难度加大，而税务机关又要承担着行风建设的责任。要妥善处理好执法与软环境建设的关系，难度很大，势必也给税收执法带来了风险。而“风险”在管理学中是二维的概念，税收执法风险既涵盖了责任发生概率的大小，又涵盖了责任追究的大小。如何让税源管理工作的执法风险降低到最小，笔者建议建立一整套风险管理、风险分析的方法体系。
（一） 转变观念，逐步引入风险管理理念。风险管理是
20世纪初兴起的研究风险发生规律和风险控制技术的一门新兴管理学科，它是指各经济单位通过风险识别、风险估测、风险评价，并在此基础上优化组合各种风险管理技术，对风险实施有效控制和妥善处理风险所致的后果，期望达到以最少的成本获得最大安全保障的目标。简单地说，风险管理就是对事情发生的确定性作出决定，包括某件事是否发生，如果发生怎么办。风险管理的基本程序是风险识别、风险估测、风险评价、风险控制和管理效果。20世纪70年代起，风险管理以其针对性强、效率高、成本低等优势在世界范围内得到迅速发展，形成了完整的理论体系，被广泛应用于企业、跨国集团、金融、政府的管理活动之中。税收执法风险管理对当前风险的确认，有利于对不同风险程度实施不同的管理措施，加强管理的针对性，提高工作效率；对潜在风险的确认，可以建立税收风险预警系统，切实地保护干部。
（二）健全税收执法风险防范机制 。目前税务机关执法风险主要来自于税务人员对税收政策理解偏差和执行不到位以及纳税人对税法的知晓度、遵从度较低上。针对上述因素，税务机关首先应从健全防范机制入手，降低客观因素带来的风险。一要成立防范执法风险工作小组。加强对税收政策法规的研究，吃透文件精神，减少制度性风险。同时对每一执法事项明确切实可行的具体工作要求，确保程序规范、主体明确、依据充分，适用准确。二要建立重大执法事项汇报制度，实行“阳光”执法。做到执法过程公开、执法结果公开。三要加强对日常执法事项的适时提醒和定期督查，防止执法滞后和不规范带来的执法隐患。特别是对上线CTAIS 2.0工作流进行风险评估分析，对我们的岗责体系、工作流程重新梳理界定。四要定期分析辖区执法环境和执法现状，有针对性地进行专项执法检查。将执法检查从目前强调“监督执法”和“考核手段”功能转为“监督与引导”、“监督与服务”并存功能，加强对日常税源管理行为的风险评估。
（三）完善税收执法工作相关制度 。税收执法工作既要求各级税务机关和税务人员严格执法、规范执法，又需要广大纳税人和社会各界的支持配合。为此必须完善各项工作制度来保证。一要建立日常税收宣传制度，提高纳税人依法纳税遵从度。二要建立执法能力培训制度，增强税务人员抗风险能力。由于税务人员个体素质和能力的差异性，导致管理方法、管理过程、管理结果往往因人而异，能否达到税法规定的管理标准，存在很大不确定性。因此强化执法能力培训是降低和化解风险的有效手段。三要结合实际重新修订重大执法事项集体审议制度，明确审议的内容、事项、程序，防止严重执法事件的发生。
（四）建立权力阳光运行管理体系。一方面，对税务执法自由裁量权的行使条件、运用范围、裁决幅度和裁决依据等予以合理的细化分解，制定出行使税务执法自由裁量权的指导性标准，进一步明确各级、各岗位执法人员的权限，压缩个人行使自由裁量权的空间，防止权力过大，由于滥用权力而造成大的损失。另一方面，要制定一些有效的制度，如公开裁量制度、税务执法职能分离制度、重大或复杂裁量事项集体研究会办制度、裁量判例制度等，以达到“阳光执法”。
笔者相信，在税源管理中引入现代风险管理理论，建立健全风险防范机制必将使我们的管理从经验走向科学，从粗放走向精细，为实施科学化、精细化管理，促使税源管理质量和效率的提高探索出一条新路，也切实解决税务人员防范执法风险责任的困扰。
|
