加快农村劳动力转移 推进农村城市化进程
沈志兰
一、加快农村劳动力转移的现实意义
随着上海经济重心的东移和“浦东金三角”发展战略的构建，地处发展极的南汇正进入 跨越式发展阶段。“两港”建设，临港综合经济开发区，国际医药园区等国家级、市级重大 项目的启动，及南汇区新一轮城镇规划的实施，有力地推动了南汇区农村城市化建设的步伐 。
据预测，到2010年，中国的城市化水平将达45％，而南汇区到2010年的城市化水平预见 将达59％，2020年达75％，其中，海港新城将达90％。南汇目前城市化率仅为28％，与上述 目标存在巨大落差。正在建设的海港新城现有1．1万人，预见2010年将达15万人；惠南新城 现有人口13万，预见2010年将达30万；正待启动的临港工业区，按有关资料预测也将达40万 人口。然而，与此同时南汇区农村剩余劳动力数量急剧攀升的问题日趋突出。我们认为，促 进农村劳动力向非农产业和城镇转移，是农村城市化进程中较为现实可行的重要途径。首先 ，大量的农村剩余劳动力为提高南汇区城市化水平提供了人力资源保障。其次，大量的农村 剩余劳动力还将融入南汇区开发建设大军，为南汇区经济和各项社会事业的发展作出贡献。 再次，农村劳动力转移可增加农民收入，提高农民生活水平和文明程度，确保社会稳定。为 此，我们就这—问题进行了初步探讨。
二、南汇区农村剩余劳动力现状、特点
统计数据显示，至2001年末，南汇区农村人口为574273人，农村劳动力资源为398420人 ，使用劳动力为366056人，可见其中32364人为显性剩余劳动力。若按2001年南汇区粮食和 经济作物亩均纯收入486元测算，要达到人均2240元的农村最低生活保障线，则南汇区40540 0亩耕地仅能承载88130个劳力，那么在农村劳动力总量中的166749个务农劳力中，隐性剩余 劳动力78619人，达48％。如此推算，至2001年末，南汇区共有农村剩余劳动力110983人。
在这些剩余劳动力中，有8．16万人有非农就业意向。通过调查，这一群体中，36岁以 上者占52％，26～35岁者占38.5％，16～25岁者占16.5％；大专以上者占4％，高中者占10. 5％，初中及以下者占85.5％；具有中级技能者占1.96％，初级技能者占25.86％，传统工( 农村五匠)者占33.21％，无技能者占38.9％。
由此可见，在有非农就业意向的农村剩余劳动力中存在着年龄偏大、文化程度较低、技 能缺乏这一共性，其余3万多剩余劳动力中，这一情况就更为严重。这些问题的存在，客观 上阻碍南汇区农村剩余劳动力的非农转移。
三、农村剩余劳动力转移的制约因素
（一）小城镇建设缓慢，传统二元化户籍制度的束缚
小城镇建设是上海郊区农村城市化的最便捷、最有效的首选途径。南汇区小城镇建设的 外部环境和发展形势总体较好，但全区目前经济和社会的高速发展要求相比，显得过于缓慢 。全区城镇体系的新城、中心镇、一般集镇的规划还处在修编阶段，有些小城镇在功能布局 、基础设施配套等方面还有所欠缺，影响城市整体功能的发挥，特别是未能达到对农村剩余 劳动力的转移的预期效应。
传统的农业、非农业二元化户籍管理制度，在就学、参军、就业、社会保障等方面对两 种不同身份的公民作了硬性区分。农民只能通过升学、征地等很少的通道才能转为城镇户口 ，大量农民无法改变身份，离开土地。资料显示：自1993年至2002年12月31日止，全区共计 办理征地农业户口“农转非”40407人，占2002年未农业人口的7％。同期，非农人口占全区 人口的28％。不少已经转向非农产业的农民仍与土地保持着千丝万缕的联系，农民既不把非 农产业作为自己的长久生存保障，脆弱的农业也不可能确保农民的收入来源。
（二)非农产业吸劳能力相对下降
1、二、三产业欠发达，农村劳动力转移缺乏产业支撑。现阶段全区二、三产业欠发达 ，农村劳动力转移还比较缓慢。企业对劳动力的需求量远远小于劳动力供应量，特别是—些 招商企业在有效转移农村劳动力方面没有达到预期效应，出现农村劳动力回流现象。1991年 ，南汇区非农产业吸纳农村劳动力251867人，占劳动力总量的73％。2001年，非农产业吸纳 农村劳动力199307人，占劳动力总数的54％，下降了19个百分点。
2、产业结构调整，资本有机构成提高。近年来，南汇区产业结构特别是工业结构进行 了优化调整，固定资产技术装备不断提高，一些劳动密集型的传统产业逐渐减少。
3、企业纷纷转制，本地劳动用工持续下降。南汇区企业转制已基本完成，在工业企业 中，股份合作、外资企业、民营企业等多种投资主体的企业达664户，占规模以上企业总数 的55％。这些企业十分注意比较用工成本，在压缩用工总量的同时，更多地招录价廉外来劳 动力，以此增强对外竞争能力和盈利能力。
（三）农业自身容纳能力不断削弱
1、农民赖以栖身的土地资源日益减少。据统计，近年来，全区每年减少2万亩耕地。目 前，南汇区人均耕地不足0．6亩，大批农民失去了土地。随着两港建设高峰的到来，越来越 多的土地将被用于非农建设，土地资源日益减少，有限的土地积累了过剩的劳动力。据统计 ，目前，全区人均耕地小于0．2亩的64个生产组中，农业人口16888人，实际可耕地面积仅 为1930亩。如三墩上塘二组，12．6亩耕地上承载着365人的农业人口。如按税费改革耕地亩 均收入为693元标准测算，12．6亩耕地的总收入为8731．8元，人均23．93元，大大低于农 村生活基本保障线，这些过剩的劳动力为了生计，急需转移。
2、产业弱势明显，效率不高，结构不尽合理。从1991年～2001年10年间，全区农业总 产值从85421万元(90年不变价，下同)增加到196149万元，增幅129％，而同期工业总产值从 529107万元增加到3387141万元，增幅540％，与工业相比，农业发展速度缓慢，其原因主要 是：一方面，农业自身效率不高，生产规模化程度不高，生产力水平低下。据区农委资料， 南汇区粮食作物的亩均纯收入为150元，经济作物为亩均650元，大量的农业设施、化肥投 入并未得到满意的收成，种植业边际效益逐步递减。另一方面，农业产业化、组织化水平低 下，延伸产业吸纳能力有限。历史上有名的彭镇小绍兴三黄鸡，近年来也曾先后涌现大团桃 子、三墩甜瓜、新场矮脚青菜等，但这些生产方式从严格意义上说还是农民自发的小打小闹 ，其产业化、组织化水平亟待提高。据有关资料反映，发达国家的农业产前、产中、产后的 产值比例为2∶1∶7，发达国家对农产品的加工约占总量的80％。而我们的农业产前即农药 和种子占农业产值的60％左右，而这部分利益绝大部分流向农业以外的产业。据统计，到目 前为止，全区为农业提供产前、产后服务的新经济组织80家，农业“龙头企业”总量少、规 模小、效益有限，农产品深加工企业数量少、门类不齐，全区区级仅有农产品加工企业14户 ，占比5．8％，且总体经济效益不佳。
（四）尚未形成促进农村劳动力充分就业的机制
1.政府管理机制尚未理顺。镇级机构改革后，成立镇劳动与社会保障中心，农村劳动力 的就业服务已纳入其职能范围，但目前尚处于起步阶段，管理、服务相对欠缺。
2.政府责任体系尚未建立。目前，农业剩余劳动力的就业指标尚未纳入镇级政府的考核 体系。这就带来了工作重心一定的偏差。在招商引资工作中，更多考虑的是招资项目金额的 大小，较少考虑能提供多少就业岗位。至于对农民的职业培训、就业援助等工作，在议事日 程上几乎排不上号。
3.农村劳动力市场尚未建立、健全。南汇区农村劳动力的转移尚处于自发性和偶然性阶 段。全区没有面向农村劳动力的统一管理的市场体系；社区性劳动服务中心尚未向农村劳动 力开放；社会性劳务中介公司数量有限，大多处于小打小闹阶段。
四、加快城市化步伐，促进农村剩余劳动力转移的对策建议
(一)转变观念，提高认识
南汇区农村剩余劳动力状况令人担忧，农村劳动力转移是农村城市化、农业现代化、农 民市民化的关键，是社会稳定、政局稳定的基础。农业剩余劳动力问题，不仅是重大的经济 问题，也是重大的政治问题，关系改革发展稳定的大局。我们要充分认识到现阶段农村剩余 劳动力转移问题的重要性和紧迫性，加强领导，把这一工作作为解决“三农”问题的着力点 ，当作落实江总书记“三个代表”重要思想的具体体现。抓住南汇区两港建设和城市化发展 的机遇，加快解决速度。
（二)强化政府职能，建立促进农村剩余劳动力转移机制
1、加快小城镇建设，推进城镇户籍制度改革。加快南汇区城镇化进程，本着统筹兼顾 ，协调发展的原则，科学规划、合理布局，实现城镇化与工业化的同步发展。利用小城镇的 区位优势，促进农村劳动力、资金、技术等要素的优化配置，引导农村劳动力合理、有序地 转移。
根据南府办(2002)116号文件精神，加速推进小城镇户籍制度改革和农民子女“农转非 ”工作，逐步改革现行的农业、非农业二元化户口管理模式，缩小城乡差别，让农民充分享 受改革开放的成果，加快农民市民化进程，从制度上开启农村剩余劳动力转移的通道。
2、政府推动，政策扶持。首先，要打破城乡二元用工体制。凡城镇下岗职工再就业享 受的优惠政策同样适用于农村剩余劳动力，将农村剩余劳动力就业纳入全区就业和城市化整 体规划。其次，按照《上海市农村非农就业工作实施意见》和南汇区委、区政府《关于促进 就业工作的若干意见》，宣传、贯彻鼓励农村剩余劳动力就业的优惠政策，优先实现每户家 庭夫妻双方有—人就业的目标。
3、转变职能，建立责任体系。要把促进农民就业的指标列入镇党政班子的目标考核体 系，且考分权要有一定比例。要确立以区劳动部门为主，其他部门配合的责任体系，形成社 会各方共同参与、齐抓共管的良好局面。各镇要加快劳动和社会保障中心的建没，作为镇级 政府管理劳动和社会保障事业的职能部门，成为区、镇两级就业服务网络的重要组成部分。 要完善服务功能，将促进农民就业、服务农民就业作为中心的主要工作职责。
（三）发展经济，创造更多的就业空间
发展是硬道理，农村劳动力转移的根本出路是发展地区经济，利用经济增量吸纳劳动力 ，实现经济发展与扩大就业的良性互动。要从以下两点着手：
1、加大招商引资力度，创造就业空间。要抓住南汇区大开发、大发展的良好机遇，充 分发挥“两港”建设和临港综合开发区等重大项目落户的幅射效应，加大招商力度，引进一 批起点高、能级大、产业链长的重量级项目。同时做好错位发展文章，在发展高新技术产业 的同时，要发展劳动密集型产业；在发展大企业、大集团的同时，发展各种所有制、多元投 资主体的中小企业，做好小企业大就业文章。加大对实体性企业的招商力度，在经济增长的 同时，为农民就业提供新的空间。
2、加快城市化建设，发展第三产业。与一产、二产相比，第三产业容纳劳动能力较强 ，在缓解农村剩余劳动力就业压力上，第三产业有着不可替代的特殊作用。要利用两港开发 和城市化建设的机遇，培育与港口建设相适应的物流、信息、商贸、旅游等服务产业，挖掘 与社区服务相配套的保洁、保绿、垃圾清运等非正规就业岗位，拓展吸纳农村劳动力的空间 。
(四)建立、健全劳动力市场，加强培训，提升劳动力就业素质
完善政府就业服务网络，提供公益性就业服务。形成政府促进、市场导向的就业机制。 镇级劳动与社会保障中心要与区级就业服务机构实行信息联网、资源共享，共同成为农村劳 动力的主导市场。鼓励社会力量兴办各种形式的劳务中介公司，培育城乡统一、有序、开放 的劳动力市场。
要建立、健全多层次、全方位、多形式的培训体系。通过就业观念教育和职业技能、文 化教育培训提升农村剩余劳动力的就业竞争能力和整体素质。要提高培训的针对性、实用性 、有效性，推广订单式培训。
（作者单位：上海市南汇区委政策研究室）
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