行政复议不予受理决定可诉性问题探讨-中国土地征收法律网--- 土地征收 林地征收 征地拆迁...

济南市长清区政府法制办   周玲        首先来看一件笔者亲身经历的案例，2007年4月21日济南市长清区人民政府防汛抗旱指挥部向谯某等五人送达了《关于清除北大沙河河道管理范围内行洪障碍的通知》（长汛旱发〔2007〕第3号文件），要求谯某等五人将种植在河道管理范围内的树木限期清除，如不自行清除，将依据《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国河道管理条例》等法律、法规依法给予清除，清除费用由谯某等五人承担。谯某等五人对此不服，于5月14日向区政府提出行政复议申请，经依法审查，谯某等五人无法提供被要求清除的树木所有权的合法证明，不能证明其合法权益被损害，依据《中华人民共和国行政复议法》和《山东省行政复议条例》的相关规定，区政府在5月22日作出了长政复不字〔2007〕8号不予受理决定书。谯某等五人不服向法院提起行政诉讼，一审法院经审理认为五原告没有有效证据证明其已依法取得了北大沙河河道管理范围内的合法使用权，且本案不属于行政复议前置的情形。在非行政复议前置的情况下，法律没有规定当事人可以对行政复议机关的不予受理决定向人民法院起诉，因此依法驳回了五原告的起诉。但二审法院却认为根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条的规定，复议机关在法定期间内不作行政复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为提起诉讼的，应当以复议机关为被告。具体到本案五上诉人可以直接对原来的具体行政行为提起行政诉讼，也可针对复议机关作出的不予受理决定提起行政诉讼，二审法院据此撤销了一审法院的裁定，并裁定由一审法院继续审理。在继续审理过程中区政府的委托代理人据理力争，认为二审裁定适用法律错误，应维持一审裁定，但最终一审法院还是按照二审法院的裁定内容判决区政府作出不予受理决定书的行政行为违法。        笔者通过这个案件的审理，觉得行政复议不予受理决定在行政诉讼中的处置问题上有很多问题需要进一步明确，值得大家做深层的研究和探讨，结合这个案例，就这个问题谈一下个人的浅见。   　一、界定可诉性范围        笔者认为，对行政复议机关不予受理的决定不服可以向人民法院提起诉讼的，只限于法律、法规规定应当先向行政机关申请行政复议（即行政复议前置）的行政争议，而非全部的行政复议不予受理决定。《中华人民共和国行政复议法》第十九条规定，“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”本条的规定是对行政复议前置原则的补充规定。当行政相对人提出行政复议申请后，该申请只要符合申请行政复议的条件，行政复议机关必须受理。但如果接受行政复议申请的行政机关作出不予受理的决定，公民、法人和其他组织可依法向人民法院提起行政诉讼。从这一法律规定就可以看出，并不是所有不服行政复议机关不予受理的决定依法都可以提起行政诉讼的，而是有范围限制的。该规定的司法救济程序是专为行政复议前置的情况设置的。因为，对于可以直接向人民法院提起行政诉讼的行政争议，没有必要对行政复议机关不予受理的决定向人民法院提起诉讼，完全可以就原具体行政行为直接向人民法院提起诉讼。像本案的情形，谯某等五原告就完全可以就长清区防汛抗旱指挥部的原具体行政行为向法院提起诉讼，而没有必要再要求法院来审查区政府的不予受理决定，这不仅增加自己的经济负担，而且也增加了法院的诉累。对于行政复议前置的行政争议，行政复议机关作出不予受理的决定后，如果不允许向人民法院提起诉讼，那么，行政管理相对人也就丧失了对原具体行政行为的诉权。如此，显然不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，也不利于监督行政机关依法行使职权。因此人民法院对此类起诉，必须依法严格界定其可诉性范围，对于符合起诉条件的，应积极受理，以保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政；而对于不符合起诉条件的，应迅速裁定不予受理，以防止缠讼，减少不必要的讼累。 　　本案中二审法院依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条的规定，认为五上诉人可以直接对原来的具体行政行为提起行政诉讼，也可针对复议机关作出的不予受理决定提起行政诉讼，看来合议庭是认为对行政复议机关不予受理的决定，应当全范围地接受司法监督，而不应该分是否是行政复议前置情形。笔者不同意这种观点。如前所述，《中华人民共和国行政复议法》第十九条已明确界定了不服行政复议机关不予受理的决定可诉性范围是行政复议前置程序，合议庭应该严格适用法律规定，而不应以个人对法律的错误理解来审理案件。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条规定“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。复议机关不受理申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”本条是关于行政复议前置的情况下行政复议和行政诉讼如何衔接的规定。上述规定均明确了在行政复议前置条件下，行政复议机关不予受理行为或不作为行为的可诉性，却没有提及行政复议机关对选择性行政复议不予受理行为的可诉性，其立法意图显而易见。并且在国务院法制办公室印发的行政复议文书格式（二）《不予受理决定书》中，明确了行政复议前置情形的要交待诉权，而其他程序中就没有交待诉权的样式，这也印证了行政相对人对不是行政复议前置程序的不予受理决定没有司法救济权的观点。 　　二、确定适格被告        行政诉讼的被告，是指被原告起诉指控侵犯其行政法上的合法权益或与之发生行政争议，而由人民法院通知应诉的作出被诉行政行为或行政不作为的行政机关或组织。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经行政复议的案件，行政复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；行政复议机关改变原具体行政行为的，行政复议机关是被告的。但对于不服行政复议机关不予受理的决定提起的行政诉讼，谁是适格的被告，法律、法规没有明确规定。但在本案中一、二审对将区政府列为被告均予以支持。        笔者在庭审中曾就这个问题做如下答辩，本案应由作出原具体行政行为的行政机关作被告，因为行政复议机关作出不予受理的决定，从法律后果看，并没有改变原来的具体行政行为，应视为维持了原具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，作出原具体行政行为的行政机关是被告。 　　但对方代理人认为，应由作出不予受理决定的行政复议机关作被告。其理由是： 　　（一）从法律后果看，行政复议机关作出不予受理的决定，既不是对原具体行政行为的维持，也不是改变或撤销原具体行政行为，而是作出的另一个新的具体行政行为。根据职权和职责相统一的观点，谁行使职权，谁就应当承担行使该项职权所引起的法律责任。因此，本案中法律后果的承担者应该是作出不予受理决定的行政复议机关。同时，作为行政复议机关作出不予受理决定相对人的原告，法律只赋予其就该决定向人民法院起诉的权利，人民法院也不能对原具体行政行为进行审查和裁决，而只能依照法律规定就该不予受理决定的合法性进行审查和裁判。因此，作为作出不予受理决定的行政复议机关，理所当然是本案的被告。        （二）从行政诉讼中举证责任的承担这个角度看，行政诉讼中被告负举证责任，只有直接、具体作出具体行政行为的行政机关，才能迅速、有效、准确地向人民法院提供作出该具体行政行为的事实根据和法律依据。那么，在不服行政复议机关不予受理决定的行政诉讼中，行政复议机关正是直接、具体作出具体行政行为的行政机关。因此，人民法院在审理案件时，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定的精神，将作出该决定的行政复议机关作为被告，这样有利于法院对证据的调查收集和审查判断，能使案件得以及时、公正的判决。 　　（三）从人民法院裁决的拘束力来看，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定的精神，对行政复议机关不予受理的决定不服提起行政诉讼，人民法院审理后，可依法分别作出一是对不予受理决定的维持，二是确认行政复议机关的不予受理决定违法，三是撤销并责令行政复议机关重新受理。这就是说，人民法院的判决是针对不予受理决定的，受人民法院判决拘束的是行政复议机关，而非作出原具体行政行为的行政机关。因此，为了有效地保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政，使人民法院的判决得以顺利执行，应以作出不予受理决定的行政复议机关为被告。        另外，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条“当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告”的规定，在对行政复议机关不予受理的决定不服提起的行政诉讼中，确定作出该决定的行政复议机关为被告，符合行政诉讼的原则，符合诉的请求，由原告的诉讼请求确定适格被告，同时也符合上述司法解释规定的精神。         庭审后，笔者与同事就对方代理人的意见进行了详细的研究和讨论，认为这种观点应该是符合《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》的原则和精神的。        总之，通过这个案件的审理，对行政复议不予受理决定在行政诉讼中的处置问题，笔者有了更深一步的认识，对以后的行政复议和行政应诉工作有很大帮助。                   （济南市人民政府法制办公室）