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关于拆除违法建设执行案件情况的调研报告
作者：曹正中 发布时间：2010-07-29 11:50:29
近年来，随着我区新城区、新农村建设的高速发展和城市化进程的不断加快，土地作为基本生产要素的作用和价值更加得到体现，作为对这种现实状况的反映，大量在集体土地上进行违法建设的案件也不断诉至法院。仅2009年，我院受理违法占地建筑物拆除执行案件10起，涉及违法占地300余亩，涉案违法建筑16000余平方米，价值1.2亿元。为有效遏制违法建设情况的进一步蔓延，我院执行局组成调研课题组，对我院办结的涉及拆除违法建设的执行案件进行专题调研，在走访有关政府机关、部分当事人、查阅相关卷宗、参与案件执行的基础上，对拆除违法建设执行案件的成因、特点、存在的问题进行分析，并提出一些相应的对策和建议。 一、违法建设的基本现状和形成原因 1、村民普遍存在“谁承包、谁所有”的错误认识。伴随我区农村城市化进程的加快，单位和个人对土地的需求不断增长。但由于国土法制教育投资不足，人们主动接触相关法律知识的机会较少，许多承包人缺乏土地法律意识和依法用地观念，不少村民甚至村干部和相关领导存在着“谁承包、谁所有”的错误意识。不少村民认为将自己的承包田有偿转给他人使用是合法的，因此大量非法占用土地和非法买卖土地问题不断发生，许多用地单位和个人采取向乡（镇）、村集体租用土地等方式非法占地进行建设，造成以租代征、未批先用等违法违规占用土地进行违法建设的行为经常发生。 2、对土地违法行为的巡查力度不够。乡、镇、村等基层组织在执行国家土地政策，合理保护和利用土地方面具有十分重要的作用。生活和工作在抵御、防治各类违法违规占用土地行为的第一线，本可以在第一时间发现、阻止、查处违法建设行为，但在执行实践中，我们发现一些乡、镇、村等基层组织的行政执法职能存在缺失和不到位的问题，导致本应该解决在萌芽状态的违法建设问题久拖不决。未能在违法建设初期很好地贯彻“查访结合，预防为主”的工作方针，未能在第一时间有效制止和查处侵占土地违法建设行为，致使违法建设案件数量不断上升。 3、执法手段普遍偏软。侵占土地违法建设案件的产生无不与各种利益关系纠结在一起。随着现代化国际新城建设的不断推进，土地的价值和价格不断攀升，使用土地作为生产要素的成本变大。违法者受利益驱动，使用土地时往往选择规避正规土地使用审批渠道的方式，而目前我们的执法手段普遍偏软：一是目前执法监察人员相对不足、动态巡查不到位，一些国土资源违法行为难以及时监察到位,执法力量不足导致“监管近视”。二是在土地建设违法行为查处过程中，少数当事人无理纠缠，拒不停工，若强行制止，可能引发或激化矛盾，土地执法人员也可能受到人身威胁和侵害，因此不敢深管甚至放任违法行为的继续，最终只能将矛盾推向法院。 4、现行土地法过于原则不易操作。一是现行涉土地的相关法律规定过于原则。《土地管理法》第73条和第76条规定，对在非法转让或非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，符合规划的予以没收，可以并处罚款。没收是主罚，罚款是附加罚。在实际操作中，没收的处罚很难执行到位，因为没收后地上建筑物和其他设施难以处理，特别是集体土地上的建筑物和其他设施，更是难以没收；有很多涉土地法律条款规定“责令限期改正”，但在具体执法工作中，“责令限期改正”很难准确把握。二是法律规定存在空白。《土地管理法》第82条规定：“不依照本法规定办理土地变更登记的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理。”但对拒不来办理的并未规定相应的法律责任，国土资源部门无法对当事人进行制约。 5、制度缺陷造成“执行硬伤”。由于国土资源执法监察部门没有强制执行权，对于巡查中发现的违法行为，按照法律规定，国土部门做出生效的处罚决定后，当事人拒不履行的，必须申请法院强制执行。然而从立案、下达处罚决定到最后申请法院强制执行，有时再加上复议、诉讼，周期过长，一套程序走下来，顺利的话也要近10个月，此时违法建筑早已落成。如我院执行的“碧水蓝天”违法建设房屋强制拆除案，该项目楼房开始违章建设时，当地乡镇各级政府土地建设规划部门虽然也曾依法制止过，但由于监察处罚等措施手段不到位，导致未能实际制止违法建设施工，直至违法建设房屋建成出售，仍未能实质对违法者给予严厉的法律制裁，亦未依法有效禁售其违建的房屋，最终致使150名不明真相的群众上当受骗，购买该违章建筑并实际进住，由于购买入住人员数量过多，对这些人的搬迁安置又十分困难，给法院拆除违章建筑的执行工作带来巨大阻力，工作稍有不慎就可能形成新的上访案件和不稳定因素。这些事实上淡化了法律的尊严和效力，难以对土地违法者给予强有力的打击。 6、执法风险大，保障力度缺乏。随着经济快速发展和土地管理工作加强，靠正规途径取得合法用地手续的成本和时间要高的多和长的多，有时可能错失商机，加上诸如地方保护因素的介入，使得对土地违法行为的打击缺乏力度。这些因素也使违法者看到违法成本低于守法成本，导致其更加肆无忌惮地违法，使得暴力抗法事件时有发生，而执法工作没有法律和制度更强有力的保障，土地执法人员的生命和健康有时都会受到威胁和侵害。同时，执法工作存在着需经常下乡、野外工作、直接对抗当事人等特殊性，没有相关特殊待遇政策，很难调动执法工作人员的积极性。 7、执法难度特别大。农村私人违法建房、非法占用土地建造厂房等侵占土地违法建设现象长期以来一直没有得到根本的遏制，特别是近年城市建设的加快和房地产开发的力度加大，拆迁范围越来越广，涉及人数越来越多，社会矛盾也逐渐尖锐，为了一定的拆迁利益、土地权属问题，侵占土地违法建设及相关信访案件也日趋增多，有的甚至激化为群体性违法事件，以我院执行三庭受理的执行案件为例，经常有被执行人纠集多人在法院大门口打横幅聚众闹事，严重妨害了辖区稳定和经济发展，而目前没有强有力的执法手段或制约措施，处理不当还会造成群体访和越级上访。 二、违法建设案件的主要特点和形式 1、规避土地使用审批制度“以租代征”。为发展和壮大农村经济，各乡、镇、村纷纷实施招商引资政策吸引企业入驻，各类大中型企业出于生产成本的考虑开始向城市郊区和农村转移，各类本土乡镇企业也谋求不断发展和扩大。这给我区农村的经济带来了强大的活力，但也为各类侵占土地违法建设行为的发生埋下了伏笔，突出表现是“以租代征”。在所执行的案件中，我们发现很大一部分属于“以租代征”违法行为，主要可以分为两种类型：第一种是单位或个人直接与村委会签订协议租赁农用地进行非农建设；第二种是单位或个人直接租用村民的承包地进行非农建设；此类案件的特点是：一是因为违法主体大多是各类企业单位，所以涉案的土地违法面积比较大；二是此类案件的发生多数与案发当地的一些管理部门有千丝万缕的联系。“以租代征”违法行为，不仅违反了土地利用总体规划和土地利用年度计划，而且规避了农用地转用和土地征收审批制度，规避了新增建设用地土地有偿使用费的缴纳，规避了征地补偿和安置，规避了用地单位履行耕地占补平衡的法定义务。 2、以“新农村建设”为名实施违法行为。“惠农”政策不断出台，使得我区农村呈现出一片欣欣向荣的景象。但另一方面，侵占土地违法建设数量也随之增多，情况也更加复杂。在我们执行的案件中，一些基层单位组织以兴建各种农家乐、休闲农庄等形式，非法占用农村集体土地，破坏耕地；还有一些案件是与旧村改造有关，在新的规划点还没有批准的情况下已开始建设，若旧的没拆则不能做到及时复垦农村建设用地，造成对农村土地资源的极大浪费，而且这种案件查处难度较大；更为严重的是，以“新农村建设”为名村级组织私下买卖土地的问题在个别乡、镇、村存在；这些违法行为的存在给实现保护耕地的目标造成了很大的威胁。 3、违法建设花样多，管理难，形势严峻。为了逃避执法人员监察，违法者主要利用晚上、节假日、周末等时机挖土、取土进行建设；还有与执法队搞“游击”战术的，执法人员来了，违法者就走，执法人员一走，违法者继续实施违法行为；暴力抗法也有发生，制止难。按照《土地管理法》的规定，在查处土地违法案件的实际操作中，执法人员只能通过口头、书面制止，但往往其结果是“制而不止”。一些违法行为不能制止在萌芽状态，在一定程度上助长了违法行为的蔓延。部分村民法制观念淡薄、法律知识缺乏，不时发生以身试法、暴力抗法事件，使一些国土执法监察人员在制止土地违法行为过程中受到辱骂和人身伤害。对于逾期不拆除的乱占、乱建户，下达行政处罚决定书后，违法当事人往往迟迟不履行处罚决定，国土部门只能按法律规定，申请人民法院强制执行。但在实际工作中，执法部门考虑到面广量大、农村稳定等因素，在执法过程中会遇到诸多问题导致执行难。 三、对违法占地建筑物拆除执行工作的建议及对策 1、要建立长期的土地法规宣传机制。要借助“五五普法”法制教育活动，利用多种群众喜闻乐见的文艺方式，深入广泛地开展土地法律法规的普及宣传，从提高群众法律意识的层面、从源头上减少和预防违法建设案件的发生；进一步增强领导干部和全体行政执法人员的宪法和法律意识，不断提高国土资源法治化管理水平。具体而言，一要加大对乡（镇）、村级基层领导干部有关土地管理法律法规的教培力度，确保其牢固树立科学发展观，具备切实保护耕地、依法用地管地、节约集约用地的意识。二要进一步提高企业负责人和乡镇村群众的法律意识和法律水平。在正面宣传教育的同时，结合反面案例宣传违反土地管理法律法规的危害性和后果。鼓励人民群众举报土地违法案件，并对举报有功人员予以奖励，以充分调动人民群众举报的积极性，从根本上扭转土地执法被动的局面。 2、建立完善区、乡镇、村三级网络监管体系。全面推行动态巡查责任制，实行执法关口前移，有效化解监管难度，做到“早发现、早报告、早制止”，把问题解决在源头、解决在萌芽状态。通过在辖区每个行政村聘请一名协管员的形式，建立起村级国土资源协管员队伍，不仅能有效解决基层执法监察队伍因人员不足导致监管缺失的困难，而且能充分发挥协管员地处本村本土的优势，为国土执法监察工作安上“千里眼”和“顺风耳”。另外，农村地区发现、纠正和查处违法行为的难度较大，一旦发生违法行为，不仅给国家、集体和个人都会造成极大损失，而且依法拆除建筑物等工作也难以落实。因此，必须坚持预防为主的原则，把大量工作做在违法行为发生之前，预防、制止违法事实的形成。要高度重视新闻媒体的舆论监督作用，加强交流与合作，通过正面宣传和对典型案件的公开曝光，提高全社会国土资源法律意识，加大对违法者的震慑警示作用。 3、用质效提高法律威信。现行土地管理法律法规，虽然存在着土地违法建设的处罚标准或过重或过轻、处罚规定不具体不明确等情形，但在具体执法工作中，我们要严格执法程序，坚持遵循事前防范和事后查处相结合的原则，对重大和典型的违法建设案件，即时赶赴现场调查取证，重点查处，既要处理事又要处理人。加强内部执法监督，提高执法质量，做到调查取证翔实、执法程序合法、执法文本规范、适用法律条款准确，最大限度地减少国土资源行政复议案件和行政诉讼案件的发生，有效提高国土资源法律威信，要逐步贯彻预防为主、事前防范和事后查处相结合的新思路。 4、科学设置行政执法强制程序。通过修改法律法规，制定政策或部门规章，赋予国土部门强制权，从而快捷、有效打击国土资源违法现象；同时，科学设置行政执法强制程序，赋予乡镇政府和部门对违法占地建筑物的“先行拆除权”，将违法行为及时消除在初发阶段。加强国土资源执法检查机构和队伍建设，使装备、人员进一步得到充实；条件成熟的要研究创设专业的国土资源警察警种，与国土监察部门工作人员相互配合，在对非法占地、“以租代征”以及未批先占等违法案件的查处过程中，发挥法律强制作用。创设专业的国土资源警察警种这种做法在防止违法人拒不执行国土部门处罚决定继续实施违法行为而扩大违法后果的过程中可凸显成效，在强制执行的法律条款未修订出台之前，值得研究，有条件的相关部门应尽快将此项工作落到实处，有效保障国土资源执法工作顺利开展。 5、建立多部门联动办案机制。加强纪检、监察、公安、法院、检察院等部门的协调配合，定期召开联席会议对国土资源违法案件进行分析和研究，各部门各司其职、共同管理，把好土地"闸门"，变“部门管”为“共同管”，变“独奏”为“交响乐”，确保执法成效，维护法律尊严。要全面贯彻落实国办法〔2007〕71号文件内容，强化多部门联合预防与制止土地违法的职能，在党委、政府的统一领导和协调下，公安、检察、法院、监察、建设、规划、城管、电力、工商、银行和国土资源部门相互配合，共同制止违法，在未取得合法用地手续前，建设部门不予核发建设许可，工商部门不予办理经营执照；对发现的土地违法违规行为，国土资源部门下发《责令停止违法行为通知书》，同时通报建设、城管、供电等有关部门，建设部门不予核发建设许可，电力部门就不予供电，银行就不予贷款，同时，国土、法院、检察、公安、监察等部门加强配合，对已经发生的土地违法违规案件依照法定程序及时移交法院、检察、公安、监察等相关职能机关部门。 6、开展大规模的违法建设综合整治活动。基于目前乱搭乱占违法建筑的严重现状，必须有效地开展大规模的违法建设综合整治活动。当前开展违法建设综合整治已经不是单一的土地管理问题，而是一个复杂的社会问题，必须由县、镇一级政府牵头，有关职能部门参加，组织各镇村开展综合整治。一是要大造声势，统一认识，加强领导，建立整治班子和队伍。开展大规模的综合整治，必须充分发挥舆论宣传作用，统一干群的思想认识，在广大群众面前讲清我国人多地少的现状及社会主义新农村建设目标规划，倡导人们珍惜宝贵的土地资源。二是要以点带面，逐步推开。先确定一个试点进行大力整治。这样做的目的一方面是为了积累经验，对全局工作起指导作用，另一方面是为了达到惩一儆百的目的，有效制止当前正在或将要实施的乱搭乱占违法建筑行为。三是要区别对待，分层处理。原则上，对于已经用地审批而受规划控制的违法建筑，经教育后免于处理；对于确实符合建房条件且建后自用的违法建筑，暂缓处理；除上述两种情况以外的违法建筑，根据年限，分别情况，逐步取缔，分期分批限期拆除；对新搭建的违法建筑，拆违队伍有权当场直接拆除；对默认违规的人员要严肃追究有关法律责任。 7、全面提升法院执行能力和水平。法院对土地违法建设的查处执行工作专业性较强，风险较大，必要的物质条件和专业的执行人员是法院依法履行职责的有力保障，是尽快实现国土违法执行从被动向主动根本性转变的重要途径。要结合土地违法建设案件执行工作的特点，为执行队伍配备必需的交通、通讯工具以及有关办案设备，充分保障执行所必需的工作经费，对执行工作人员给予适当补偿，鼓励有条件的地方，为其办理人身保险和意外伤害保险。这就要努力争取上级主管部门和党委人大的大力支持；法院执行部门要经常与当地政府联系，建立经常性的协作制度。按照法律赋予的职责，采取合法手段，严厉打击土地违法建设行为，形成执法合力，共同营造依法用地、依法管地的良好局面；法院执行队伍也要与时俱进，真正适应新时期、新形势下国土资源违法查处执行工作的需要，在工作中要有人民情怀，做到和谐执行，正确处理执法与服务、执法与发展经济、执法与稳定的关系，具体来说，对不同的执行对象要区别对待，分层处理——原则上，对于已经用地审批而受规划控制的违法建筑，经教育后免于处理；对于确实符合建房条件且建后自用的违法建筑，暂缓处理；除上述两种情况以外的违法建筑，根据年限，分别情况，逐步取缔，分期分批限期拆除；对抗拒执行的人员要严肃追究有关法律责任。 |
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