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学习先进经验 推进科学决策 ——澳大利亚生产力委员会考察报告 国家发展改革委经济体制综合改革司考察团 2007年4月，国家发展改革委组团对澳大利亚进行访问，考察澳大利亚政府决策研究的做法及其经验。在澳期间，考察团分别访问了澳大利亚生产力委员会、国库部、国际发展署、蒙纳士大学、堪培拉大学等单位，从不同侧面全方位地考察了生产力委员会公共咨询（Public Inquiry）的做法及外界对此的评价。现将简要情况报告如下。 一、生产力委员会的职能和机构 （一）主要职能 生产力委员会成立于1998年，是澳大利亚政府主要经济政策咨询机构，其研究对象覆盖所有的经济部门（包括公共和私人部门）以及联邦和州的层次。为成立该委员会，澳大利亚专门出台了《生产力委员会法（1998）》。该法规定生产力委员会的主要职能包括：举行公共咨询（Public Inquiry）并向澳大利亚国库部长汇报有关行业发展和部长指派任务的情况；为政府机构提供秘书和研究服务；调查并报告对澳大利亚政府竞争力政策落实情况的申诉；按照要求就工业和生产力方面的问题向国库部提出建议；提出研究议题；提高公众对政府工业和生产力政策的理解；从事其他相关活动。 （二）机构设置 生产力委员会设主席1名、委员8名，共有195名成员。其中80人在堪培拉，115人在墨尔本。该委员会下设调查部、经济基础设施部、社会基础设施部、经济及劳动力市场部、环境及资源经济部、规制评估部、一般性研究部、微观经济改革部、贸易及经济研究部等部门。生产力委员会的总部设在首都堪培拉，在墨尔本也设有办公室。在堪培拉和墨尔本办公室，共有6个部专门从事公共咨询工作。生产力委员会每年的预算为2700万澳元。 （三）公共咨询议题的产生 生产力委员会公共咨询的议题主要由以下几种渠道产生。第一，在出台新的公共政策前，政府会要求生产力委员会就此进行公共咨询。比如，当前澳大利亚面临严重水资源短缺的问题，政府希望出台新的政策，这样就会责成生产力委员会就此政策进行公共咨询。第二，当澳大利亚政府理事会（Council of Australian Governments）就全国性事务进行协调遇到问题时，会要求生产力委员会进行公共咨询。比如，最近澳大利亚政府理事会要求生产力委员会对道路使用价格进行评估，尤其是车辆使用道路费用的咨询。第三，相关部门、企业、集团关心政府所推行的政策是否有效，监管制度是否充分考虑成本因素和社会效益时，生产力委员会根据自身职责进行咨询工作。政府或相关部门做任何公共咨询之前，要授权给澳大利亚国库部来准备公共咨询的任务说明书。国库部也会和相关部门进行商讨，考虑任务书所应包含的内容，有时也会和中央政府、领地政府进行商讨。生产力委员会不参与任务书的形成，但国库部会通过非正式的渠道与其沟通，就公共咨询的范围、时间进行商讨。生产力委员会每年进行6－8个公共咨询项目，每个项目分摊成本200万澳元，预算中2/3用于支付员工的工资和出差费用。 （四）与其他研究机构的关系 生产力委员会同其他研究机构之间保持了良好的合作与竞争关系。第一，吸收外部专家参加公共咨询。比如，当涉及到非常专业的法律问题时，他们会寻求外部咨询方面的服务，或者通过从政府内部暂时借调人员来配合工作。第二，将一些技术性的工作外包。如果公共咨询涉及到一些生产力委员会成员不能胜任的技术性工作，他们会将这些技术性工作通过公开竞标的方式进行外包，让专于此项技术的研究机构或专业公司来进行。比如，对某一特定的问题的定量建模工作。第三，借鉴其他研究机构的研究方法。比如，在计量模型方面，蒙纳士（Monash）大学政策研究中心是从事可计算一般均衡模型（CGE）的权威机构，他们的很多CGE模型被世界各地广泛应用。生产力委员会在进行研究时，也经常引用该中心的模型方法。 二、生产力委员会政策研究的基本原则 （一）独立性 生产力委员会具有很大的独立性，其研究不受外界因素干扰。这种独立性是由《澳大利亚生产力委员会法》保证的。生产力委员会是对国会负责的机构。虽然在工作程序上是由国库部长给生产力委员会下达公共咨询任务书，但他们不是上下级关系。生产力委员会的调查和建议会坚持其独立性，国库部长除了可以不采纳生产力委员会的建议外，无权要求生产力委员会根据其个人意图提出某项特定的政策建议。 生产力委员会固然有其独立性，但也并不是完全绝对的。政府在委托其进行公共咨询时，选择的题目往往是一些中长期且不太具有争议的题目，以避免因为生产力委员会的独立性而出现同政府预期不一致的结果。对于一些短期或有争议的题目，政府往往不愿意让生产力委员会承担。同时，对于生产力委员会提出的政策建议，政府也没有义务一定要采纳。另外，尽管从理论上讲，生产力委员会的地位非常独立，但他们也尽量事先避免从事有可能同政府立场不一致或比较敏感容易引起矛盾的研究。 （二）透明性 生产力委员会工作的透明性在《澳大利亚生产力委员会法》中也有明确规定。为此，生产力委员会整个公共咨询过程都非常透明。第一，要收集充分的信息。第二，要保证各方人士能够表达自己的诉求。第三，工作人员与利益相关方建立起联系。国库部长会通过媒体来发布信息，媒体对该公共咨询进行详细介绍，同时附上整个公共咨询的背景文件，帮助大家理解为什么政府要委派生产力委员会做此项公共咨询。生产力委员会自己也有渠道把信息发布给公众。生产力委员会收到国库部长的任务书后，必须通过州或地方报纸发布公共咨询的通知。生产力委员会必须举行若干次公开听证会。在举行听证会之前，必须通过州或地方报纸进行通告，告知听证会的内容、时间和地点。所有听证会必须公开举行，除非事涉机密和隐私内容。考虑到特定的受众人群，生产力委员会也会在专业的报纸、网站上发布广告。在澳大利亚，各利益相关者都有自己的组织。例如协会、网站、期刊、简报，等等。生产力委员会与这些组织保持着良好的沟通，通过这些沟通管道把信息发布给大家。 （三）全局性 作为一个全国性的独立的政策研究机构，生产力委员会必须要从全国利益出发，而不能偏向于任何一个特定的部门或行业。生产力委员会之所以能做到着眼于全局性，是因为其存在有法律保证，没有自己特定的利益诉求。为了增强自己存在的地位，生产力委员会保持其全局性的立场，否则其存在的根基就会动摇。他们采取的具体做法是：第一，生产力委员会在做前期准备的过程中，要列出可能的潜在利益方，并用公报的形式通知这些利益相关方。公报中会有初步详细时间表和联系方式、登记表。生产力委员会会对登记的利益相关方及时发布信息。所有利益相关者都可以向生产力委员会提交政策报告，并参加生产力委员会组织的听证会。第二，不同利益相关者的意见、不同观点和政策建议，都要反映在公共咨询的最终报告中去。在此次考察中，我们同不同的游说团体进行了座谈。他们普遍对生产力委员在公共咨询中所持的公正立场表示赞赏。但是，也有不同的声音。比如，我们在同澳大利亚制造业工会进行座谈时，他们就对生产力委员会公共咨询中的立场公开表示不满。 三、生产力委员会公共咨询的主要做法 以2006年澳大利亚生产力委员会“关于废物产生及资源效率问题”(Waste Generation and Resource Efficiency)为例，我们对公共咨询的具体做法作一简介。 2006年，澳大利亚政府要求生产力委员会就废物产生及资源效率问题进行了公共咨询。该项咨询的目的是，针对导致废弃物产生和处置有关的市场失灵问题制定相关政策。该项咨询主要关注非有害的固体废弃物以及三个主要的废弃渠道：市政固体废弃物；商业和工业废弃物；建筑和拆迁废弃物。 生产力委员于2005年10月20日收到国库部长签发的公共咨询任务书。任务书要求生产力委员会在12个月之内向澳大利亚政府进行报告，并举行公开听证和完成报告草案。生产力委员会依法以公开和透明的方式开展此项公共咨询。生产力委员会鼓励公众通过以下方式积极参与。整个咨询工作开展的具体过程如下： ——在调查开始之初，生产力委员会在全国范围内进行广告，并在网站上对此项公共咨询进行了宣传（www.pc.gov.au/inquiry/waste/index.html）。 ——生产力委员会向其认为可能对此项公共咨询有兴趣的人们和组织去信。之后，再同那些表达了兴趣的人们和组织进行联系，让他们参与并了解咨询的进展。 ——在整个咨询的过程中，同相关组织和个人进行了非正式讨论。为此，调查组访问了大部分的州府城市。 ——2005年12月，生产力委员会发表了一篇反映此项咨询问题的文章，以帮助和激发有兴趣的参与者提交建议。 ——2006年2月和3月，生产力委员会为提交了建议的参与者举行了有主席参加的多次听证会。这些听证会分别在阿德雷德、布里斯班、堪培拉、墨尔本、帕斯和悉尼举行。 ——2006年5月，报告草案发布，供公众评论，并鼓励更多的公众建议。 ——2006年6月至7月期间，举行了第二轮听证会，讨论草案报告中的发现和建议。听证会分别在布里斯班、堪培拉、墨尔本、帕斯和悉尼举行。在这两轮听证会中，位于不同地方的参与者在墨尔本听证会上都通过电话连线进行讨论。 ——在报告草案公布之前，生产力委员会共收到了273份书面建议。这些书面建议与听证会的记录一起被张贴到生产力委员会的网站上供公众阅读。 ——最后，最终报告形成并被提交到国会正式发布。 四、澳大利亚公共咨询对我国的借鉴意义 改革开放以来，我国不断完善决策制度，改进决策方式，决策能力和水平有了显著提高，但同时也出现了一些不容忽视的问题。如决策不按照规则和程序进行，随意性、盲目性较为严重；决策咨询机构的定位不够明确，缺位、错位的现象时有发生；决策的透明度不高，群众难以进行有序参与和有效监督；决策责任界定不清晰，决策失误后难以追究责任，等等。这些问题严重制约了我国决策水平的进一步提高。澳大利亚生产力委员会对重大政策进行公共咨询的做法，特别是坚持独立性、透明性和全局性的原则对我们推进科学民主决策具有重要的参考价值。 一是要尽快完善政府决策的程序和规则，不断推进决策规范化、制度化。决策的程序和规则是科学民主决策的制度保障。生产力委员会的公共咨询已经形成了完备的制度。每一个步骤都有规可循，保证了公共咨询可以在既有的制度框架内规范有序地进行。我们认为，当前要进一步建立健全调查研究、决策议题、方案设计、专家咨询、民意调查、评估论证等决策制度，把近年来在推进科学民主决策过程中已经证明行之有效的程序和规则用制度的形式稳定下来，使决策走上制度化、法制化的轨道。 二是要统筹兼顾各个利益群体，切实扩大公众参与程度。社会主义市场经济是一个由多元化利益主体构成的社会。政府在做出决策时，必须充分考虑各个利益相关方的利益，否则决策实施就会因为不符合市场经济的内在要求而难以成功，或者需要政府付出很高的监管和执行成本才能落实。生产力委员会的公共咨询保证了各个不同利益群体的参与权，因而决策民主化程度较高。我们认为，当前要不断拓宽公众参与公共决策的渠道，扩大公众参与决策的范围，畅通利益表达渠道，完善利益协调机制，处理好不同利益主体的利益诉求，保障广大人民群众的根本利益。 三是要进一步推进政务公开，提高政府决策的透明度。在政策咨询研究环节，我国采取了一些类似澳大利亚公共咨询的做法。但是，在透明度等方面，我国与澳大利亚仍有一定差距。我们目前的政策咨询研究很大程度上更加依赖于政府工作人员和专家的分析和判断，“闭门造车”的现象还比较普遍。我们认为，生产力委员会的公共咨询做法值得我们借鉴。下一步要进一步推进政务公开，在政府决策前，要通过新闻发布、网站公开等方式广泛征求社会各方面意见。同时，还要将这些意见和政府综合各方面意见进行决策的情况进行公开，确保群众的知情权和监督权。这既是政府决策方式的重大转变，也是我国建设社会主义和谐社会的题中应有之义。 考察团团长：连启华 考察团成员：姜焱 冷云生 执笔人：连启华 冷云生 |
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