关于完善劳动保障监察机制维护劳动者合法权益的几点
党的十六届四中全会决议确定了在中国“促进社会公平和正义”，建立一个社会主义“和谐社会”的目标，这是中国共产党在新的历史条件下的执政宗旨与社会理想。建设和谐社会，企业劳动关系的和谐稳定是重要基础之一，但从计划经济向社会主义市场经济过渡过程中，特别是随着民营经济的发展壮大，企业劳动关系日趋多样化、复杂化，一些侵害劳动者权益的违法行为不断增多，劳资矛盾呈上升趋势,这些问题直接影响到了社会的公平和正义，影响到社会的和谐稳定。在这种背景下，劳动保障监察执法作为政府维护劳动者的合法权益，打击违法行为的重要执法手段正日益受到重视。如何建立和完善劳动保障监察机制，提高工作效能，推动劳动保障监察体系建设向科学化、法制化、网络化迈进，是目前劳动保障监察工作急需研究的重要课题。
一、劳动保障监察工作基本情况
《劳动法》的颁布实施赋予了劳动保障部门行使监督检查的权利，劳动监察也应运而生。自创建10年来，劳动保障监察执法队伍组织建设有了较大发展，面对各种的违法行为，劳动监察机构依法监督查处，维护了劳动者的合法权益。截止到2004年，全国共有县级以上的劳动保障监察机构3277个，劳动保障监察机构组建率为96.5%，各级劳动保障部门配备专职劳动保障监察员1.9万人。自1998年至2004年，全国劳动保障监察机构共主动检查用人单位686万户，查处违法案件132万件，接受举报136万件。仅2004年，全国范围内组织开展了农民工权益保护、工资支付、禁止使用童工等专项检查活动，共责令用人单位为1103万劳动者补签劳动合同，补发871万劳动者被拖欠的工资，督促用人单位补缴社会保险费41亿元，取缔非法职业中介机构7470户。
同全国一样，我市的劳动保障监察机构建设、人员装备、制度完善、法制宣传等几个方面都有了质的飞跃和提高。市、县（区）两级9个劳动保障行政部门全部建立了劳动保障监察执法机构，配备劳动保障监察员99人，兼职监察员105人。建立完善了“主办监察员制度”、“执法过错追究责任制”、“维权联动机制”等，结案率、执法力度、执法素质都有了明显提高。每年都有计划、有组织地开展了一系列监察活动，做到了月月有主题，执法监察不间断。仅2005年全市监察用人单位3852家，涉及劳动者19万人（次），处理突发事件28起，取缔非法职业中介75户；清退童工34人；补签劳动合同3.56万份，为1.02万名劳动者追回拖欠工资及抵押金950.58万元。受理群众投诉举报722件，结案714件，结案率99%。年检各类企业2518家，涉及劳动者28.3万人，年检率达95.3%。
二、侵害劳动者合法权益的主要现象
目前我国正处在经济体制转型的关键时期，在计划经济向市场经济转轨过程中，随着法制建设不断完善和国企改革不断深入，大量长期隐性化问题逐渐显现，劳动纠纷和违法案件大量增加。2004年，全国劳动争议案件和查处群众投诉举报案件分别达到26万件和25万件，分别比上一年增长了15.2%和50.6%（见综合图1）。侵害劳动者合法权益的现象主要表现在以下几方面：
1.拖欠工资问题日益严重。近些年，在各类群众举报投诉案件中，拖欠工资案件始终占第一位，我国每年拖欠工资的数额达数百亿元，已经形成了一个严重的社会问题，“讨要工资”已成为劳动保障监察机构标志性工作。在许多中小型民营企业，特别是建筑、餐饮、商业和服务业，拖欠的对象大多是农民工，其中尤其以建筑行业拖欠工资现象最普遍、情况最复杂、问题最严重、矛盾最突出。以我市为例，仅2005年，我市共查处群众举报投诉案件714件，其中涉及拖欠工资案件572件，约占案件总数的80%，其中建筑施工领域涉及人数和金额约占拖欠工资案件的80%。
2、劳动合同不规范。劳动合同是规范企业用工，保护劳动者和企业权利的重要手段，但是一些民营企业，对劳动合同缺乏科学正确地认识。有的企业不与劳动者依法签订劳动合同，用工随意性较大，管理不规范，随意解雇员工；有些企业存在签订劳动合同不规范问题，如“一边倒”合同、口头合同、少数企业甚至签订“生死合同”。这种随意性和不规范性，使得劳动者的合法权益得不到保证，导致各种劳动争议案件也大量增加。仅2004年底，全省全年共受理劳动争议案件6288件，比上年度增长16.2%。
3、民营企业参加社会保险率低、企业欠缴保费现象较为普遍。我国现行劳动保障法律对基本养老保险、医疗、失业保险费的征缴范围都做出了明确规定，然而部分企业特别是民营企业不参加社会保险和欠缴保险费问题依然比较严重。以养老保险为例，2004年，河北省城镇就业人员为848.3万人，参加养老保险统筹人数415.4万人，参保率为48.9%，比2000年下降了29.4%（见综合图2）。再以同期我市我例，据统计，2004年我市共有各类工商注册企业近万家，而参加养老保险登记企业仅为2540家；全市参保人员19.36万人，参保率约为69.7%。
综合图2单位：万人数据来源：河北省
4、在遵守国家工时制度方面，存在超时加班加点现象。目前，建筑、餐饮服务、机械服装加工等劳动密集型行业，超时加班加点现象十分严重。有些企业为提高生产效益、降低成本、随意延长工作时间，或以‘计件工资’、‘综合计算工时制’为名义，无限制的延长工作时间，甚至有些个别企业强制性加班加点，严重侵害了劳动者的合法权益，给安全生产也带来了隐患。以我市某机械厂加班加点案件为例：经查，该公司200人次一个月累计加班加点16,538小时，按法定工作日计算，平均每人每月超时加班近一百小时、每天加班达3.9小时，超出标准工时40%多。
5、特殊群体的合法权益得不到有效保障。目前，在城镇就业人群中存在着一些特殊群体，例如：农民工、大龄下岗职工、女职工、未成年工以及零散从业人员，这些群体的权益保障问题，由潜在状态日益显性化。个别企业存在非法使用童工行为、忽视女职工的特殊权益、侵害农民工劳动权益、给个人雇主打工遭受的不公正待遇等问题都相当突出，“弱势群体”亟须政府的“强势维权”。
三、分析劳动者合法权益不能得到有效保障的原因
1.就业结构性失衡。我国人口众多劳动力资源丰富，但农村劳动力占绝大多数，素质不高，生产率低下。据统计，人均劳动生产率仅为美国的1/25,日本的1/26，德国的1/20。就整体而言，一是劳动力供大于求，整体素质偏低；二是劳动力市场配置程度不高，就业竞争激烈，高技术人员短缺，低素质人员供大于求。这些低素质从业人员集中分布在建筑业、服务业、加工业等劳动密集型企业，流动频繁，在择业中往往处于被动的局面，相对处于“弱势”地位。
2.执法力度薄弱。一是法制建设滞后，《劳动法》颁布十年来，配套法规不足，2004年底才出台《劳动保障监察条例》，而《劳动合同法》、《社会保险法》等法律至今欠缺。二是案件执行难。劳动监察机构缺少必要的强制手段，对当事人履行法定义务约束乏力；在当事人拒绝履行法定义务的情况下只能申请法院强制执行，然而行政复议和诉讼期过长，等申请法院时，不是找不找人、就是当事人转移了财产导致无力偿付。三是在严格执法与改善投资环境关系的认识上存在误区。以发展民营经济、改善投资环境为由，划出一块块执法“禁区”，致使个别企业有恃无恐，置国家劳动法律、法规于不顾，肆意侵害劳动者合法权益。
3.企业守法意识和劳动者自我维权意识薄弱。一方面，企业遵守劳动法的意识不强，不少企业错误地认为劳动法只保护劳动者的合法权益，企业利益得不到保障；有的认为招收劳动者解决了社会就业问题，应受到政府礼遇；有的为降低经营成本、提升经济效益，不是在企业自身经营、科学管理上下功夫、而是想方设法的榨取职工的利益。另一方面，很多劳动者也不知如何维护自己的合法权益，自我保护意识薄弱，表现在择业时对企业用工信用状况和就业中的风险茫然不知，在自身权益受到侵害时往往提供不出劳动合同和有关证据，有时甚至不知受雇于谁，没有参加社保、休息休假、劳动保护等方面劳动权益的意识。
4.劳动监察机构建设滞后。劳动保障监察在机构的设置、人员编制及通讯、车辆装备等方面滞后，劳动保障监察工作的作用远未得到充分发挥。以我省为例，2004年末，全省市、县（区）两级劳动保障监察机构共有192个，现有专职监察员1206人，按与城镇就业人员数量1：8000的比例尚差587人，占应配备人数的32.7%。在已建的劳动监察机构中，普遍存在着专职监察员不足现象，有的地方仅2-3人；部分县区劳动监察与仲裁、劳动关系、劳服等部门合设，一人身兼多职，又缺少起码的办案设备和工具，严重制约着劳动保障监察工作的发展。
5、维权长效机制不够完善。劳动保障监察工作已由开始阶段单一被动接受群众投诉举报检查，发展到现阶段的在群众举报专查基础上，年度审查，日常巡查，集中检查和定期检查等方式，由“过去时监察”转变为“现在时监察”，但仍不能摆脱以处理投诉举报为中心、以检查为主要执法模式的被动局面。仍存在举报堆积无法实时处理，重复检查，治标不治本，办案周期长、执法成本高等现象。亟需在执法效率、预案预警、执法分工、资源整合等方面建立完善长效预防机制。
四、措施及建议
1.加强法规体系建设，为全面贯彻《劳动法》提供保障。首先，应从战略高度充分认识劳动者权益保障的重要性、紧迫性和艰巨性，完善劳动法律、法规的制订和修改工作。其次，将劳动监察机构划入行政机关序列，其工作人员应是国家公务员，并保证有充足的人员、经费和必要的办公设备和条件。再次，夯实执法基础建设，提高执法队伍的整体素质和执法水平。健全各项内部管理机制和错案追究责任制，开通网络行政复议咨询渠道，规范执法行为，使我们的执法队伍真正成为“阳光监察，透明执法”。
2、整合资源，全面构建劳动保障监察网络体系。一是通过建立劳动保障监察网络监控系统，实现劳动监察工作的高效、快捷和无缝隙监管,形成劳动监察“力量前置、重心下移”的工作局面。随着劳动保障工作重心向街道、社区的延伸，积极推进市、区县、街乡三级劳动保障监察网络建设。建立以市、区（县）二级监察队伍为主，街道劳动保障服务中心兼职监察员为辅，社区劳动协查员为依托的三级监管、四级责任的劳动监察体系。二是通过整合现有网络资源，搭建劳动保障执法监控信息平台，实现信息共享和信息互动，并在其基础上积极推行“劳动保障守法诚信制度”，实施动态预警和监控，指导劳动者规避就业风险。三是在劳动保障部门内部实现业务科室专项检查，监察机构统一执罚的“节能型”检查模式，建立以劳动监察为主、业务科室为辅的综合执法机制。四是由市一级监察机构统一调度、整合力量，实施互动监察,异地执法和集中检查，解决跨区域案件处理难、地方保护、监察力量薄弱等问题。
3、以高压态势应对欠薪现象，“三大机制”、“四项举措”、“二个规范”解决欠薪难题。解决欠薪问题，首先，要建立并完善“维权联动机制”、“工资保证金机制”、“企业欠薪预警机制”等三大机制，从源头上遏制欠薪行为。通过建立多方协调联动机制,加强同法院、工商、公安、妇联、工会、建设等部门的协调配合，齐抓共管,形成合力，加大综合治理力度。通过建立企业欠薪预警机制,对重点企业工资支付实施动态监控，实现预警、预报。通过建立工资保证金制度，促使建筑施工企业按时足额支付工资，使欠薪问题得到解决。其次，针对重点难点问题，制定出台“四项措施”，一是建立“群众投诉网络通道和快速反应措施”，建立劳动、建设、新闻、‘110’、互联网联动投诉平台，做到举报渠道畅通、案件受理及时便民。二是对严重欠薪的建筑企业实施“降低资质等级或清出建筑市场措施”；三是对特殊经营时期的企业，如破产、出兑、法人代表逃跑的企业应及时申请法院强制执行，实施“财产保全和先予执行措施”，将扣押、拍卖的财产优先用于清偿工人工资。四是对欠薪的“包工头”由工商行政部门按照《无照经营取缔办法》依法处理，或由法院应采取“司法援助措施”实施法律援助。再次，大力开展“两个规范”，一是规范企业用工行为，对非法用工主体和非法用工行为要依法查处，积极推进劳动合同制度。二是规范企业工资支付行为，依法严格推行工资月支付制度，禁止拖欠工资、禁止克扣工资、禁止包工头代领代发工资，工资发放表要存档两年备查等。通过完善以上工作机制和长效措施，在早发现、早预防上下功夫，有效地解决欠薪难题。
4.加大综合整治力度，实施主题监察，全面开展特殊群体的权益保障工作。采取强有力措施，以维权联动为依托，联合相关部门，针对特殊行业、特殊群体、特殊问题，抓住重点，有计划、有组织地开展女职工权益保护、非法使用童工、农民工工资支付、劳动合同签订、社会保险缴纳等“维权主题监察”。在全面维护特殊群体权益的基础上，重点对改制后企业抓劳动合同制度的规范运行；对流通领域、学校、医院、银行重点抓厂家代理员、人事改革过渡期的从业人员社会保险缴纳情况；对纺织、服务、商业重点抓女职工权益保障情况；对城郊结合部私营企业、餐饮、服装、纤维业重点抓非法使用童工情况；对建筑施工、装饰装修企业抓农民工工资支付情况。
5.建立科学合理的执法分工机制，实现“低成本、高运转”。提升劳动保障监察执法效能，建立科学合理的执法分工机制，实现“三个分离”，即“处罚与执行相分离、日常巡查与举报专查相分离、后勤与查案相分离”。按执法程序划分，应分为“立案组、调查组、处罚执行组”；按检查方式划分，应分为“巡查组、举报组、专案要案组”；应专设后勤组、使“一线执法人员”能专心查案，提高办案效率。在此基础上，建立完善队长、组长岗位职责、立案审批制度、案件集体讨论制度、主办责任制度等，为建立科学合理的执法分工机制提供制度保障。通过建立完善各项工作机制，优化监察职能，建立一支有职有权、执法公正严明、运行高效的劳动监察执法队伍，全力保护劳动者的合法权益，为构建和谐社会打好坚实的基础
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