加强海洋生态环境保护建设

加强海洋生态环境保护建设

作者:傅金龙等 2009年10月9日

良好海洋生态环境是保护海洋生物多样性的重要基础，也是沿海和海岛地区海洋经济可持续发展的根本要求。近年来我省海洋生态环境建设力度加大，但仍面临严峻挑战，需从多个方面加大努力，力争实现海洋经济发展与碧海绿岛美景的和谐共存。          一、高度重视海洋生态环境保护     积极制定出台相关政策文件。先后于2001年和2006年两次编制（修编）《浙江省海洋功能区划》，分别经省政府和国务院批准实施。2004年省人大批准出台《浙江省海洋环境保护条例》，成为海洋生态环保建设重要法律依据。2005年、2006年分别制定《浙江省渔业管理条例》、《浙江省海域使用管理办法》，加强海洋渔业资源和海域使用的管理。相继出台《浙江省滩涂围垦总体规划》、《浙江省碧海生态建设行动计划》等，以期在发展海洋经济同时，加强海洋生态环境资源的有序开发、有效保护。     设立一批海洋生态保护区。2006年，经省政府同意，出台《浙江省海洋特别保护区管理暂行办法》，并相继建立南麂列岛国家级海洋自然保护区和象山港、西门岛、马鞍列岛、渔山列岛等海洋特别保护区，以及五峙岛、韭山列岛等省级海洋自然保护区和庵东、灵昆等滨海湿地保护区，建成一批人工鱼礁和红树林，初步形成分布广泛、类型各异的海洋生态保护区体系。     加大海洋环境污染防治与执法监管力度。近年来全省加大海洋环境污染防治与监督管理力度，组织开展近岸海域环境质量现状与趋势性监测、重要海洋功能区监测、典型生态脆弱区监测、赤潮监测，以及海浪、潮汐、海温等海洋常规要素监测预报和风暴潮灾害预警报，较全面掌握了全省近岸海域环境质量现状和海洋生物状况及其趋势。同时，沿海县级以上城市和重要产业区块污水处理设施基本建成，陆源污水达标排放率有所提高；海洋生态环境建设已纳入沪苏浙两省一市区域合作框架，长三角联合治海执法行动正逐渐展开。          二、海洋生态环境面临严峻挑战     近岸海域污染尚未得到有效控制。据《浙江省海洋环境统计公报》（2007年），我省中度和严重污染海域占内水水域面积的70.7%，其中海水无机氮和活性磷酸盐、石油类污染水平分居全国第二、第四，海洋功能区主导功能水质达标率仅为21.2%。杭州湾、甬江口、乐清湾、台州湾等港湾呈严重富营养化。省赤潮发生次数和受灾面积均居全国前列，成为全国受赤潮灾害最严重海域，且呈有毒赤潮和复合型赤潮发生频率不断上升、范围不断扩大、持续时间不断增长趋势。     海洋生物环境失调尚未引起充分重视。近年来大量的围涂造地、码头建设、海底挖砂、倾废排污等活动，已改变部分近岸海域自然地形地貌、底质分布和潮流动力条件，造成不少浅海、港湾发生程度不同的淤积、海岸侵蚀现象，历史上自然形成的一些重要鸟类、海洋经济鱼、虾、蟹和贝藻类生物产卵场、育肥场或越冬场逐渐消失，许多珍稀濒危野生生物濒临绝迹。例如与1988年相比，2002年象山港典型增养殖区的海洋浮游植物种类减少近一半，海洋浮游动物减少17.4%；台州椒江口滩涂养殖区及邻近海域底栖生物的数量及密度，分别下降29.7%和69.8%。     海洋管理体制机制尚未理顺。我省海洋法制建设工作与海洋开发利用和有效保护要求尚有差距，存在海洋、环保、海事等部门间职能交叉、多头执法、越位缺位并存，以及设施等资源难以共享、管理监督不到位等现象。同时，海洋生态环境监视监测与执法能力建设资金投入相对不足，环境监测预报网络尚不健全，业务技术设备和人员较匮乏，工作运行经费较为紧张。          三、消除海洋生态环境保护建设中的四大误区     “海洋资源无限丰富”，忽视资源平衡和责任承担。用海理念上，目前我省对海洋资源，包括生态资源、生物资源、岸线资源、滩涂资源等仍以索取为主，部分涉海规划决策者、执行者乃至监督者的保护观念、资源平衡观念尚未得到充分认识和认同，粗放型和掠夺性开发海洋现象仍然存在。同时，在现有财政、考核制度安排下，不少地方政府未能切实承担起作为海洋生态环境监护者职责。     “海洋污染来自陆源”，忽视海洋经济活动的污染。目前我省近海海域主要污染物80%以上来自外源和陆源排污，据《浙江省海洋环境统计公报》（2007年），我省监测的30个入海排污口中，96.7％的入海排污口污水存在超标排放。同时，也需高度重视海洋经济开发活动，特别是围涂造地、河口造田、炸岛采石、海底挖砂、海洋倾废排污、违法捕捞等，以及海水养殖、码头泊位、船舶修造、跨海桥梁等海洋经济活动对海洋生态环境的影响。     “海洋污染来自外源”，忽视本省活动造成的污染。据《杭州湾环境研究项目》研究，我省近海海域内88%的无机氮、94%的总磷来自长江。但同时，随着石化、船舶、能源电力、浅海养殖、港口物流、滩涂围垦等海洋产业的大规模发展，也应高度重视我省经济活动对海洋生态环境带来的负面影响。实际上，除杭州湾外，象山港、台州湾、乐清湾、瓯江口、鳌江口等近海海域整体上海水已为劣四类，而这些海域的环境破环更大程度上应属于当地，而不应归咎于外源。     “海洋生态环境可建设”，忽视艰巨性乃至不可修复性。长期以来我国在生态环境建设的理念和政策导向上坚持“谁污染、谁治理”，但它隐含了三个不可靠的前提：一是污染行为责任人可以追究，实际上很多污染行为责任人难以明确，即存在“公共地悲剧”风险；二是污染行为责任人可以承担治污责任，实际上相当多污染无技术或无能力治理，后果只能由社会承担；三是污染可以治理，实际上许多污染难以治理，多需巨大的经济、时间和生态等成。因此，更合理的生态环境建设理念和政策应为“防治兼顾、以防为主”。对海洋生态环境建设来说，由于海洋综合治理情况的复杂性，有效治理的技术手段尚未成熟，“以防为主”更显必须；同时，由于海洋环境污染的流动性和海洋生态改善的共享性，跨区联合防治更显必要。          四、积极推进海洋生态环境保护建设的若干建议     积极确立“科学用海”理念和政策导向。广泛宣传海洋资源有限、环境容量有限、海洋资源环境有偿使用与平衡使用等理念，并努力落实到相关政策导向中去，确保实现海洋经济发展与生态环境保护“双赢”。强化涉海项目区域论证和生态评价，特别要加强区域内涉海项目群、海洋产业区块的区域论证，更加重视生态效益、社会效益评价，更加注重海洋项目环境污染或生态影响的集成性。广泛引入项目利益相关方，特别是居民和社会公众力量的监督参与，促使海洋经济发展与群众利益保障间的平衡。     积极加强和改善海洋生态环境保护。坚持“防治兼顾、以防为主”理念和政策导向，实施海陆同步监督管理，加强陆地污染源控制，对重点污染排放企业和污水处理厂的监管严格执行在线、全程监测。加大违规排放宣传和处罚力度，加强责任追究，使排污企业不敢排、相关部门和单位不敢玩忽职守。加强对海水养殖、海洋捕捞、港口作业、海洋工程建设等涉海活动污染的防治，海水养殖要制定专项污染防治法规和规划，实现专项治理、长期坚持；高度重视港口作业和船舶工业污染，有效提高船舶和港口码头防污设施配备率，防止漏油等事故出现。同时，探索建立以象山港、乐清湾、三门湾、台州湾等重点海域排污总量控制制度为核心的海洋环境监管机制，科学确定各区主要入海污染物的排放数量、方式以及降污减排分配方案，实现“以海限陆”环保管理新模式。加强跨区海洋生态环境联建，进一步加强沪苏浙合作，重点在海洋污染源分布与联合监控、海洋污染原因调研分析、海洋污染和生态修复技术研究、海洋污染联合同步治理、定量化责任分配与费用成本分担等领域展开有效合作，提升合作效果。     积极把海洋生态修复放到更加突出位置。加快开展全省重要海域水动力数值模型试验，掌握各重要港湾、滩涂、浅海的水动力环境基本资料，在此基础上科学确定各区域的可开发强度、功能导向，明确各港湾、滩涂和浅海的开发条件与要求，实现分类管理。开展杭州湾、三门湾、乐清湾、台州湾、瓯江口、鳌江等重要港湾生态环境调查与研究，实施重点海域海湾生态系统修复计划，加强重要经济动植物的繁殖、洄游与栖息地保护。加大重点海洋生态环境功能区建设力度，进一步在沿海地区规划建立海洋渔业种质资源与濒危物种特别保护区、湿地自然保护区，保护好一批生态港湾、湿地和浅海，建设好一批渔业资源增殖放流区和生态型人工鱼礁区，维持涌升流、红树林、滨海湿地等特有生态系统，维护区域性水动力特征。     积极建立健全海洋生态环境建设平台。加强海洋生态环境能力保障体系建设。重点加强五大体系建设：海洋环境监测体系，包括遥感监测能力、在线监测和海上自动监测站，作为海洋生态环保的决策基础与依据；赤潮灾害监测与防灾减灾体系，包括赤潮信息库和灾害损失评估业务系统化、管理机构决策指挥系统；重大海域污损事件应急体系，包括海域重大污损事件应急响应系统，重大污染事件应急处理中心，海洋污损与生态环境损害应急系统；风暴潮预警预报体系，包括布设现场监测的传感器，建立监测网络和系统集成化建设，实施实时预报；海洋环境综合管理体系，包括建立协调机制与实施统一执法制度、海洋污染总量控制制度、生态损害评估与修复制度、海洋环境质量评价制度、海洋环境信息管理制度等。     积极创新海洋生态环境保护体制机制。深入实施《浙江省海域使用管理办法》，加强海洋生态环保配套制度建设，研究制定《海岸带综合管理条例》。继《宁波市象山港海洋环境和渔业资源保护条例》，对一些具有完整自然地理单元的特殊海洋生态环境区域，制定地方性海洋生态环境保护条例。进一步完善相关制度，促使海洋、环保等部门在海洋生态环境监测设施建设、数据采集与分析等方面的合作，提高设施利用效率，实现统计数据分析与发布的统一。建立健全海洋、环保、海事等部门间联合执法体制，协商行动，共同取证，提高执法效率。完善海洋生态环保投入保障机制，将海洋环保与生态建设资金列入同级政府预算，建立专用基金，实行统一管理，专款专用。          （作者单位：浙江省发展规划研究院）