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城乡建设用地增减挂钩工作（以下简称"挂钩工作"）是成都市推进社会主义新农村建设、实现城乡统筹发展、加快地震灾区灾后重建和建设"世界现代田园城市"的重要平台和有效手段之一。笔者依据自己对该项工作的理解谈谈实施挂钩项目所必须的条件。
一、对城乡建设用地增减挂钩的认识 城乡建设用地增减挂钩项目（以下简称"挂钩项目"），是指依据土地利用总体规划、城镇村建设规划、土地综合整治专项规划和项目区实施规划等，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成项目区，通过土地复垦和建新，最终实现建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更合理的目标。仔细分析我们可以发现，其重点落在了"城镇建设用地增加，农村建设用地减少"这一增一减的关键点上。也就是说，我们实施挂钩项目的基本动力来自以下三个方面：一是为城镇建设用地发展寻找空间；二是政府出于保护耕地、集约用地的需要，对农村的建设用地进行整理；三是逐步富裕起来的村民对生活与生产环境提出了更高的要求。由此可见，这项工作涉及到耕地保护、城镇建设、农民生活权益保障等众多方面，要顺利推进，就必须处理好可能由此带来的诸多问题。 二、挂钩工作目前存在的主要问题 （一）过分追求建设用地指标，忽略优化用地结构、提高耕地质量 一些区（市）县政府对挂钩工作理解不够深刻，没有把思想提升到城乡统筹发展、建设"世界现代田园城市"的高度来认识，而是过于关注挂钩周转指标,甚至将获取周转指标作为挂钩工作的最终目标。这种导向性的错误会使得挂钩工作偏离原有的方向、不再按照各项要求来实施，违背优化用地结构、提高耕地质量、保障农民权益的初衷。 （二）复垦出来的耕地质量不高 挂钩项目不仅强调建新区所占用的土地和拆旧区所整理出来的土地数量上要平衡，而且强调其质量上的平衡。但从目前的实施情况来看，不少的新增耕地很难达到被占耕地质量，且无培肥措施和计划，土地利用效率低下。甚至个别项目区真正的大面积的宅基地搬迁复垦较少，整理复耕的建设用地多为房前屋后的林盘地，而这些"新增耕地"再次被农户作为农村建设用地使用的可能性极大。 （三）城市扩张的外部性影响不明显 挂钩项目建新区分为农民集中居住的建新区和用于城镇建设的建新区两种。一般情况下，三分之二以上指标都是用于城镇建设的建新区，进而加速了城市建设用地的扩张。而扩张造成的外部性影响却没有改变农村用地布局、农村生态环境、人口结构等，农村和城市的二元结构依然存在。即没有达到推进城乡一体化和统筹城乡发展的目的。 （四）农民的权益难以保障 首先，从目前的试点的各个项目区统计看，人均集体建设用地面积基本上都在100平方米以上，事实上这类用地中包括很多农业生产用地，比如猪圈、养鸡场、晒场等。项目实施后，新建的集中居住区定位多是介于城镇社区和农村宅基地之间的农村新型社区，而农户的生活方式并没有城镇化，但生活成本、生产半径被扩大了。 其次，一个项目新建农民集中居住区通常会吸纳相邻几个集体经济组织的农户，这就牵涉到各个集体经济组织之间土地权属的调整和社会关系重新构建的问题，而复垦新增耕地以及集中居住区占用的土地要做到权责明晰又很困难，即暗藏着的利益分配不均的问题。如处理不好，使农户的基本权益受损，将形成社会不稳定因素。 再次，二、三圈层区（市）县项目区农户如果选择在集中居住区统规自建，三口之家建造房屋的成本经计算约在13万元左右，依据现行的土地整理项目补偿的费用，三口之家一般还要投入10万元左右才能建得起，这经济压力不小；但如果选择政府出资的统规统建，又面临政府因财政压力大，减少统规统建房数量的尴尬。那么，农户尤其是困难农户是选择统建还是选择自建？是搬还是不搬？ 三、实施挂钩项目需要的必要条件 从以上分析可知，推行城乡建设用地增减挂钩工作虽然是一种实现优化建设用地布局、加快新农村建设双赢的好途径，但须具备一定的基础和条件。 （一）发展需要 首先，项目实施所在地要具备农民有改变现在生活方式的意愿，愿意搬迁和集中居住，愿意流转承包地从事非农生产；其次，对建设用地的需求量大，土地市场活跃，实施挂钩项目后节约的建设用地指标能及时落地、能实现指标收益最大化（这个收益至少能达到复垦宅基地与建设集中居住区的成本）。 （二）资金保障 挂钩项目是需要大量资金投入的系统工程，没有相当财政实力的地方政府是无法做到的。如其前期的调查、设计等，中期对农户的补赔偿及复耕、基础设施建设、农民新居建设工程等，后期各项税费、社保资金、耕保基金、培训、验收以及对困难群体进行妥善安置等都需要大量的资金（尤其是四川省厅要求城镇建新区必须待项目验收之后才能使用）投入。因此，如果没有足够资金的保障，不仅不能达到项目实施的初衷，还会出现加重农民负担、新增耕地质量不高、建筑质量不合格、基础设施不配套等一系列问题，进而激化社会矛盾。 （三）政府主导 由于挂钩项目牵涉国土、发改、财政、建设、规划、社保、农业、民政、环保等众多部门，所以组织领导、项目宣讲、规划审查、政策扶持、资金投入、具体运作都必须由政府主导。只有由政府相关部门组成的挂钩工作领导小组统一思想、提高认识，整合、调配各种资源发挥集聚效益，共同努力、组织协调项目实施建设中出现的各种矛盾和问题，才能顺利、高质量完成项目实施。 （四）农民权益保障 实施挂钩项目并不仅仅是对农民授之以鱼，而是要通过项目的实施极大改善其生产生活环境、找到生存发展的长久之计，进而破解三农问题，让农民、农村、农业呈现出新气象、得以新发展。所以，一方面应通过明晰产权来促进土地流转、扩大就业门路，真正实现农业产业化、促进农户增收；一方面应保留部分置换出来的建设用地指标进一步壮大集体经济组织，使其成为新农村建设的主角，让农村分享城镇发展成果，真正实现城乡一体化。 四、小结 综上所述，城乡建设用地增减挂钩项目实施必须充分结合实际情况，具备政府主导、明确职责、整合资源、资金落实等条件，项目才能顺利实施；才能充分保证项目不变形、不走样，农户权益得到充分保障；才能起到缩减低效利用的农村建设用地、促进"三个集中"、优化土地利用结构、新增城镇建设用地指标、提高土地节约集约度、促进新农村建设、统筹城乡发展、为产业经济和城镇建设提供发展空间的作用。否则，不仅很容易造成挂钩项目流于形式，使农村、农民的权益受到侵害，更达不到推进城乡统筹的目的。 （作者单位：市国土规划地籍事务中心） |
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