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惠 城 区 纪 委 监 察 局
如何建立健全行之有效的监督机制，切实加强对一把手监督的问题，确实是一个亟待研究解决的现实问题。近期，我区根据上级纪委的部署，按照调研内容，结合我区实际，针对一把手的监督现状及存在问题进行了深入调查，现将调研情况报告如下：
一、惠城区加强对“一把手”监督的主要做法
《党内监督条例》颁布实施以来，我区把加强对党员领导干部，尤其是“一把手”监督作为重点，采取了一些针对性的措施，取得了较好成效：
一是实行任前廉政谈话给新任“一把手”敲警钟。从２００４年开始，我区对所有新任科级以上领导干部进行廉政谈话。其中，对新任“一把手”的谈话，由纪检和组织部门联合开展集体谈话，我区纪委书记、组织部长都参与。２００９年以来，开展“一把手”任前廉政谈话４９人次。
二是实行公开廉政承诺增强“一把手”自律意识。我区实行了层层廉政承诺制度，区委向社会公开作出了五项廉政承诺（带头遵纪守法、严格遵守组织人事纪律、坚持廉洁奉公干净干事、严格要求亲属和身边工作人员、严格执行党风廉政建设责任制），新任科级干部在廉政谈话后要签订廉政承诺责任书。去年１０月，中国纪检监察报报道了我区实行村官廉政承诺制的做法。今年，《廉政准则》颁布后，区委要求区直各单位党政“一把手”，依据《廉政准则》，结合单位实际，拟定本人的廉政承诺书，在单位公开，向纪委报备，年终作为党风廉政建设责任制考核的内容。
三是实行个人事项报告掌握“一把手”廉洁情况。自２００７年起，我区参照中纪委、中组部《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，建立了党政一把手报告个人重大事项制度，把报告对象从处级以上干部延伸到各镇（办）、区直副局以上单位党政“一把手”，一年两次报告个人重大事项。
四是实行重大事项报告备案监督“一把手”决策情况。２００８年，我区制定了《惠城区各镇（办）、区直单位重大事项向区纪委报告备案制度》，要求各单位对重要人事任免，２０万元以上的设备购置、投资和工程建设项目，１０万元以上的大额度资金使用情况等重大事项，在发生３个工作日内向区纪委报告备案。
五是实行经济责任审计管住“一把手”开支情况。我区对各镇（办）、区直副局以上单位党政主要领导实行任中经济责任审计和离任审计。２００９年，审计项目１２个，查出应负主管责任违规金额３８６万元、管理不规范金额１．７亿多元。依据审计报告，严肃查处了区文化广电新闻出版局原局长肖荣凯贪污问题。
六是实行考评考核强化“一把手”党风廉政建设责任。我区从１９９６年开始，每年对各镇（办）、区直各基层党委党风廉政建设和反腐败工作进行考评。从２００７年开始，又将考核延伸到所有局以上单位，实行体现科学发展观要求的党政正职责任考核，党风廉政建设是其中一项重要考核内容。
七是实行述职述廉对“一把手”进行公开评议。２００９年，我区制定了《惠城区党员领导干部落实党风廉政责任制述职评议试行办法》，在６个单位进行试点，开展述职评议活动。各单位“一把手”面向全体干部职工、下属单位中层以上干部进行公开述职和民主测评，区党风廉政建设领导小组成员等１３类人员组成评议团，与评议对象进行面对面质询和量化评议，并通过个别谈话、查阅档案资料、实地检查等方式，对述职内容进行核实。评议结果向全区公开，作为评先评优和干部任用的依据，存入领导干部个人廉政档案。
八是实行“五不具体直管”制约“一把手”权力。今年，我区根据中央和省、市纪委全会精神，专门制定了《关于实行“一把手”不具体直管人、财、物等事项的工作制度》，明确要求各单位“一把手”不具体直接管理人事、财务、工程、采购和执法等事项，并将于近期组织检查组对各单位执行情况进行督促检查。
九是实行信访警示处理“一把手”轻微违纪问题。２００８年，我区把信访监督和干部教育结合起来，对信访反映轻微违纪的党员干部进行警示，警示方式分发信访通知书、信访约谈、信访通报、专题民主生活会、诫勉谈话、挂牌监督等六种。警示结果通报组织部门，供区委选拔使用干部参考。该《办法》实施以来，已经对１６人进行了处理，其中各镇（街道）、区直单位党政“一把手”４人。
近几年来，虽然我区对“一把手”的监督采取了一些措施，取得了明显成效，但我们也清醒地认识到，我们的工作离中央和省、市纪委的要求和人民群众的期望仍有较大差距，还没有从根本上解决“一把手”监督乏力的问题。个别地方、个别单位“一把手”仍然存在宗旨观念不够强、作风不实、纪律不严的现象。特别是２００７年以来，我区先后发生了旅游局原局长王夏、卫生局原局长李建清、文化广电新闻出版局原局长肖荣凯等３个“一把手”贪污案件，在干部群众当中造成很坏影响。这让我们更加深刻地认识到，对“一把手”的监督工作至关重要，千万不能掉以轻心，必须创新方式，健全机制，不断加强。
二、当前对“一把手”监督难的主要原因
一是权力过分集中。邓小平指出：“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导。”权力过分集中，导致党内政治生活不正常，缺乏批评与自我批评的氛围；导致民主集中制成了“家长制”，民主生活会成了总结会。绝对的权力就是绝对的腐败，贿随权集，对“一把手”的权力缺乏有效的制约，“一把手”时刻受到权力寻租的诱惑，稍有不慎，应有失足的危险。
二是用人机制不健全。在现行的干部人事制度下，“一把手”在选人用人问题上有很大的发言权。看政绩、用干部主要是主要领导和组织部门来“看”、来任免。导致一些干部就会眼睛向上、唯上是从。从不少卖官案来看，绝大多数“一把手”的卖官行为，表面上并没有明显违反党政干部选拔任用程序，也就是说他们是“按规定”把官卖出去的，这样形成一个相互利用的保护网，使监督难以进入。一旦案发，就拔出萝卜带出泥，牵扯到一大批干部。
三是执政不透明。在刚刚结束的“两会”上，财政预算不透明、司法不透明、官员个人财产不公开等，广受争议。执政不透明，给“一把手”暗箱操作、权力寻租“壮了胆”、提供了空间，监督工作增加了障碍，也让群众对党和政府没有信任感。
三、建立对“一把手”有效监督机制的对策建议
防止“一把手”滥用权力，是对“一把手”权力行使实施有效监督的基本目标。民主与监督，是有效解决权力不受制约问题的两剂良药。要从以下几个方面探索对一把手权力进行监督的途径：
一是坚定不移地贯彻执行民主集中制。民主集中制是党领导下的人民民主制度的一个重要组成部分。民主集中制是以广大人民的根本利益为基本出发点，着眼于社会的进步与发展，没有党派、利益集团的瓜葛。所以，民主集中制能够在更广范围内广纳民智，集思广益，能够充分发挥各类人才和社会精英的作用，因而有利于决策的科学化和民主化。民主集中制作为党和国家的基本组织原则和领导制度，按照下级服从上级、全党服从中央的要求，有利于从战略全局的高度，处理和解决经济社会发展中的突出问题和矛盾，能够很好地将当前和长远、整体和局部、战略与策略、现实与理想有机结合起来，因而能够统筹兼顾，突出重点，集中力量办大事，有利于实现经济社会的跳跃式发展。
二是健全“一把手”的选拔任用机制。建设好领导班子，关键是选好班长。“一把手”在领导班子中起着关键性的作用，在把握工作方向、开拓工作局面、搞好班子团结、协调各方关系、保持同群众联系等方面，起着主导和表率的作用，是领导班子的主心骨。因此，一定要把“一把手”配强配好。要建立对“一把手”进行定期评估的制度，加大平时考核力度，改进考核办法，巡视、审计、信访在考核中要发挥作用，确保考核结果真实可信。要建立“一把手”工作业绩定期公示制度，对“一把手”进行责任考核，同时将领导干部工作任务完成情况和综合考核评分向群众公开，接受群众监督。要建立民主举荐和举荐干部责任追究制度，组织部门要详细记录举荐情况，并抄送纪检监察机关，对不负责任或涉嫌腐败的举荐行为，要追究责任。要落实任期轮换、离任审计等制度，减少“一把手”腐败的时间和空间。
三是建立“一把手”正确发挥作用的决策机制。第一，要解决“一把手”权力过于集中的问题，对“一把手”权力进行科学合理的配置，保证公共权力能够按照多数人的意志，沿着维护公共利益的轨道运行。如对权力实行分散配置，防止少数机构和“一把手”过度集权和专权；对“一把手”权力进行正确赋予和及时剥夺，防止权力异化；保持权力和权利的对称，使人民权利能够约束“一把手”权力。第二，确立重大决策的民主议事范围、程度、表决制度，通过程序化、制度化加强对决策行为的约束制约。要借鉴国际经验，以公开、公平、公正、竞争为原则，完善公共交易招投标制度，通过市场手段，优化配置社会资源。第三，要完善重大决策咨询和专家论证程序，重大问题决策前，须进行深入的调查研究，有的还要进行专家论证，以避免决策失误。第四，对决策失误实行责任追究，促使决策者更加谨慎，更多思考问题，减少人为判断，使决策更加科学、更富有效率。
四是建立预防“一把手”蜕化变质的警示机制。“一把手”都是经过了长期的工作锻炼和组织考验，才走上领导岗位的，开始时都能够严于律已，遵纪守法，经过一段时间后，自律意识开始淡化，经不住权力寻租的诱惑，从犯小错误开始，逐步走上违法犯罪的道路。这既是他本人的悲哀，也是党和人民事业的损失。因此，要建立预防“一把手”蜕化变质的警示机制。一要加强新闻和舆论监督，依靠新闻和舆论监督方式，对“一把手”行使权力和个人生活情况进行监督，减少“一把手”“带病上岗”“带病提拔”，同时促使有腐败倾向的“一把手”悬崖勒马，改正错误，起到警示作用。要加强巡视工作，通过巡视检查，促进领导班子和领导干部转变作风，勤政廉政。要重视对信访反映有一般问题的领导干部进行诫勉和提醒的工作，及时教育和帮助干部，防止再犯大的错误。要建立信息畅通、处理及时的群众举报和检举制度，拓宽群众监督的渠道。
五是建立对“一把手”不能保持先进性作用的淘汰机制。党的先进性，是每一个共产党员先进性的体现。“一把手”是广大党员的优秀代表，是各单位的领导核心，要始终保持一把手的先进性作用。对政绩平平的“一把手”，要进行调离；对群众意见较多较集中的“一把手”，采取教育挽救降任等办法；对发生重大影响、违法失职、贪污腐败等错误的“一把手”，要坚决进行调查处理，决不手软。
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