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食品安全信息决定监管成败
发表时间：2011-08-14 10:01:39 阅读次数：13 所属分类：公法文集
准确、及时、客观的食品安全信息，既是加强食品安全监管的重要前提，也有助于风险沟通、增强消费者信心、提高回避风险能力
众人皆知，中国的食品安全及其监管存在问题。但对于原因何在，莫衷一是。无论如何改革，有一点要求都是不会改变的，那就是提高食品安全信息的收集能力和利用效率，为监管的实效性提供保障。这也是改变目前“马后炮”式监管的必由之路。 企业为逃避监管牟取非法利益，往往不主动公开食品安全问题。政府收集相关信息的能力和动力也常有不足。导致的后果要么是损害结果被严重扩大；要么就是人们对某一食品行业产生恐慌。更为严重的则是公众会对政府完全失去信任。 从食品风险的角度来说，《食品安全法》采取了风险评估、风险管理和风险沟通三大基本机制。其中，信息是三大机制运行的前提和保障。有了充分、客观、准确的信息，食品安全的风险分析制度才能有效运转，切实地预防、减少食品安全事故的发生、防止损害的扩大。从消费者角度来看，在解决了信息不对称之后，消费者也能自主选择、趋利避害。 信息的收集渠道是多元的，只有广泛收集其他政府机构、企业、学界、研究者、消费者团体、外国机构或者国际组织等信息，才能做出准确可靠的分析判断。 从监管机构的信息来源上来看，信息收集可以分为外部信息的收集和内部信息的收集两种，后者也就是监管机构的信息共享。 目前，信息收集机制和信息共享机制均已搭建了平台，但要建立起行之有效的信息收集机制和信息共享机制，不仅需要机构的改革、技术设备的革新，还需要观念的转变、机制上的创新。 现有外部信息收集机制 外部信息是食品安全监管所需信息的最重要来源，能否收集到充分准确的外部信息，决定着食品安全监管的成败。 根据《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《农产品质量安全法》等相关规定，现有的外部信息收集机制大致可以分为以下几种。 首先是日常的行政调查。它包括一般调查和个别调查。风险监测就是典型的一般调查。食品安全风险监测工作由省级以上人民政府卫生行政部门会同同级质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门确定的技术机构承担。风险监测技术机构可以采集样品、收集相关数据，可以进入相关食用农产品种植养殖、食品生产、食品流通或者餐饮服务场所收集信息。 就个别调查而言，《食品安全法》规定，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门履行各自食品安全监督管理职责，有权进入生产经营场所实施现场检查、对生产经营的食品进行抽样检验、查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料。这些日常的监督检查都会形成文档保存。 根据《农产品质量安全法》的规定，县级以上农业行政部门对食用农产品进行监督抽查检测。在此基础上，食品监督管理部门还可以依法建立食品生产经营者食品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况。而食品安全的信用档案，又会成为对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次的依据。 其次是事故单位和医疗机构的报告。 尽管有日常监督管理，食品安全事故仍然难以避免要发生。 如何快速地获取信息，这是防止危险扩大、减少类似危害的关键一环。发生食品安全事故的单位是第一个知悉相关信息的主体，而医疗机构则往往是第一时间准确把握相关信息的主体。因而，法律对事故发生单位和接收病人进行治疗的单位，规定其报告的义务。按照法律的规定，发生食品安全事故的单位自事故发生之时起2小时内，向所在地县级人民政府卫生行政部门报告。医疗机构发现其接收的病人属于食源性疾病病人、食物中毒病人，或者疑似食源性疾病病人、疑似食物中毒病人的，应当及时向所在地县级人民政府卫生行政部门报告。 第三是事故责任的行政调查。 在发生食品安全事故后，查明事故原因、明确责任归属，既是追究法律责任、实施制裁的需要，也是防止事故扩大、防止类似事故发生的需要。 在发生重大食品安全事故时，市级以上人民政府卫生行政部门应当立即会同有关部门，进行事故责任调查，督促有关部门履行职责，向本级人民政府提出事故责任调查处理报告。重大食品安全事故涉及两个以上省、自治区、直辖市的，由卫生部组织事故责任调查。县级以上疾病预防控制机构应当协助卫生行政部门和有关部门对事故现场进行卫生处理，并对与食品安全事故有关的因素开展流行病学调查。调查部门有权向有关单位和个人了解与事故有关的情况，并要求提供相关资料和样品。 最后是社会的举报和投诉。 为了充分发掘信息源，《食品安全法》明确规定，任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反法律的行为。另外，消费者的投诉也是发现问题的重要信息来源之一。有关部门按照职责分工，处理相应的投诉和举报，并予以记录保存。这些信息不仅能成为监管的重要依据之一，也可以成为食品安全教育宣传的重要素材。 如何完善外部信息收集机制 现有的外部信息收集机制只是初步建立了框架性机制而已，不仅缺乏细化，还缺乏足够的有效的信息收集渠道，仍有待完善。 首先，应设置专门的信息收集体制。 建立食品安全监管机构的信息收集体制，在各食品安全监管机构设置信息收集窗口是一个可行的选择。信息收集窗口负责广泛收集、分析那些危害国民生命、健康安全的直接相关的信息。它可以联络本单位的具体职能机构、地方的监管机构、研究机构、国际组织等，广泛而迅速地收集信息。信息来源多种多样，但收集、分析、提供信息的主体应相对集中，如此才有助于信息的充分完整、相互印证，进而做出准确的分析判断，为食品安全监管提供事实依据。还可以在信息收集窗口设置专门的食品安全电话，接收信息、提供咨询。 其次，需完善专门的食品安全监督员制度。 为了拓展信息源，设置专门的食品安全监督员也是可行之策。《食品安全法》中却取消了原《食品卫生法》“食品卫生监督员”这一规定。而在现实中，鉴于食品安全的严峻形势，各地还是设立了“食品安全监督员”，持证上岗，甚至还提供培训。聘请的人员动辄数百人，五花八门，有的甚至还聘请小学生。人数多、范围广，有它的优势，但也给信息的分析判断带来困难。 这种将监督员的专门监督等同于群众监督的做法，与食品安全的专业性有一定的出入，也加大了信息的管理成本。应当说，要有效发挥食品安全监督员的功用，一定的年龄、一定的资质（要具备一定的专业知识，而不是普通的消费者）以及对食品安全的关心，都应成为监督员的资格条件。 第三，要加强对内部告发者的保护。内部告发有时是获取重要或重大信息的重要途径，国外诸多重大食品安全事故多由内部人士告发而得以披露。因为企业的内部做法只有在较为明显地显露于外时，才会为外人所知晓。而内部人士却早已知晓业务流程和“商业秘密”，只是囿于切身利益而不敢告发。 我国仅有对举报的笼统的保护和奖励做法，缺乏对这些内部人士的特殊保护。鉴于内部人士的告发虽然可能维护重要的公益，但也可能会破坏企业的内部团结、泄露企业的商业秘密，所以内部告发应有一套规则去规范和保护。在国外，例如英国、美国、日本等国以专门法律对内部告发进行保护，并在公共利益、企业利益、个人利益等之间进行努力协调。 第四，要完善事故单位和医疗机构的报告机制。 目前法律只是规定事故发生单位和接收病人进行治疗的单位有报告的义务，同时规定任何单位或者个人不得对食品安全事故隐瞒、谎报、缓报，否则将会受到警告的行政处罚。 应当说，事故单位和医疗机构的报告是十分重要的信息源，仅仅处以警告的行政处罚是不够的。警告是最轻微的处罚种类，尚不足以形成一般抑制、防止再发生的效果，提高行政处罚力度是一种可行的做法。但是，考虑到处罚与过错相当等要求，也不能施以过重的处罚，更不能课以刑罚。故而，还需要配套以行政奖励的诱导措施。如果在第一时间履行了报告义务，可以减轻相应的事故责任。此外，在具体的制度设计中，尚需进一步明确细化何时报告、通过何种方式报告、何种规模向谁报告、报告哪些内容等。 另外，食品安全追溯系统也是一条重要的信息链，对于那些重要的食品种类，应尽快建立完善。《食品安全法》规定，地方各级人民政府鼓励食品规模化生产和连锁经营配送。在生产者、加工者、经营者、流通业等关联企业一体化的情况下，施行食品安全追溯系统是可能的。我国个别地方正在试行，条件成熟时可进一步推广。 内部信息的共享机制 收集到外部信息后，还有一个分析、提供的问题。 目前，监管机构内部之间的信息共享，主要是通过相互通报的方式来实现的，偶尔是通过提出建议的方式来实现的。具体而言，内部信息的共享机制包括以下几种。 一是风险评估的建议。 风险评估是食品安全风险管理的重要前提，而风险评估的准确性和科学性则有赖于相关信息的准确和充分。 根据《食品安全法实施条例》的规定，农业部、质监总局、工商总局和国家食品药品监督管理局等有关部门，依法向卫生部提出食品安全风险评估建议，应当提供风险的来源和性质、相关检验数据和结论、风险涉及范围等有关信息和资料。县级以上地方农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等有关部门，应当协助收集食品安全风险评估信息和资料。这就为风险评估提供了可能性。 二是制定与评估安全标准的通报。 食品安全标准涉及方方面面，影响甚广。卫生部和省级卫生部门会同其他监管主体，对食品安全国家标准和食品安全地方标准的执行情况分别进行跟踪评价，并根据评价结果适时组织修订食品安全标准。国务院和省级人民政府的农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理、商务、工业和信息化等部门，应当全面收集、汇总食品安全标准在执行过程中存在的问题，并及时向同级卫生行政部门通报。 三是风险信息的通报。 按照《食品安全法》的规定，卫生部承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。所以，卫生部应当充分收集、占有相关信息。农业部、质监总局、工商总局和国家食品药品监督管理局等有关部门获知有关食品安全风险信息后，均应立即向卫生部通报。 卫生部、农业部应当及时相互通报食品安全风险评估结果和食用农产品质量安全风险评估结果等相关信息。 根据《农产品质量安全法》的规定，农业部应该根据农产品质量安全风险评估结果采取相应的管理措施，并将农产品质量安全风险评估结果及时通报国务院有关部门。 四是风险监测信息的报送。 根据法律规定，风险监测技术机构要将监测数据和分析结果，报送省级以上人民政府卫生行政部门和下达监测任务的部门。如果食品安全风险监测分析结果表明可能存在食品安全隐患的，省级人民政府卫生行政部门应当及时将相关信息通报本行政区域设区的市级和县级人民政府及其卫生行政部门。卫生部应当收集、汇总食品安全风险监测数据和分析结果，并向质监总局、工商总局和国家食品药品监督管理局以及商务部、工业和信息化部等部门通报。 五是安全信息的通报。 根据法律规定，县级卫生局在接到医疗机构有关食品的疾病信息报告后，应当汇总、分析有关疾病信息，及时向本级人民政府报告，同时报告上级卫生行政部门；必要时，可以直接向卫生部报告，同时报告本级人民政府和上级卫生行政部门。其他部门在日常监督管理中一旦发现食品安全事故，或者接到有关食品安全事故的举报，应当立即向卫生行政部门通报。发生重大食品安全事故的，接到报告的县级卫生行政部门应当按照规定向本级人民政府和上级人民政府卫生行政部门报告。县级人民政府和上级人民政府卫生行政部门应当按照规定上报。 六是进出口食品的风险信息通报。 如今食品市场境内境外贸易频繁，也给食品安全监管带来了难度。《食品安全法》对此已有所规定。境外发生的食品安全事件可能对我国境内造成影响，或在进口食品中发现严重食品安全问题的，国家出入境检验检疫部门应及时采取风险预警或者控制措施，并向卫生部、农业部、工商总局和国家食品药品监督管理局通报。接到通报的部门应当及时采取相应措施。国家出入境检验检疫部门应当收集、汇总进出口食品安全信息，并及时通报相关部门、机构和企业。 如何保障现有内部信息的及时有效共享 且不论目前信息共享机制的粗疏，仅就其运行的有效性讲，还有赖于监管机构间的畅通性、信息传递中的准确性、主动通报信息的积极性。以下的措施当有可行意义。 首先是设立专门化的信息联络窗口。 不同部门、不同层级所掌握的信息是不同的，有必要建立食品安全监管机构的信息联络体制。可以在各个食品安全监管机构中设置专门的信息联络窗口，由该窗口负责汇总本部门已确定的安全信息，并与本部门的上下级、其他食品安全监管机构保持信息沟通（包括夜间和节假日），交换食品安全信息。 专门化的窗口好处在于有利于信息的准确和快捷。这种信息联络窗口不仅可以在上下级之间、在与其他监管机构之间发挥联络、通报的作用，还可以将一定的信息及时通报给医疗机构、新闻媒体、消费者等。 其次，完善信息网络。 《食品安全法实施条例》明确要求，“建立健全食品安全监督管理部门的协调配合机制，整合、完善食品安全信息网络，实现食品安全信息共享和食品检验等技术资源的共享”。这也是内部信息沟通和共享的重要机制之一。遗憾的是，目前立法有明确要求建立的仅仅是国家出入境检验检疫部门的信息收集网络（该网络除了收集食品安全信息，也负有汇总、通报食品安全信息的职责）。这种要求体现了立法者对进出口食品安全的重视。 在总结其经验教训的基础上，应将信息网络进一步推广到各种食品安全监管机构，形成综合一体的、高效便捷的信息系统。当然，食品安全信息网络并不是把监管机构收集来的信息均即时内部公布，而是经过甄别、分析、判断之后，再上传到信息网络上，提供给其他监管机构共享，进而形成食品安全监管的合力。 第三，实现共享信息的文书化和电子化。 为了确保传递、共享中信息的准确性，需要强调的是食品安全信息以文书为准。《食品安全法》也要求，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门对食品生产经营者进行监督检查，应当记录监督检查的情况和处理结果。监督检查记录经监督检查人员和食品生产经营者签字后归档。《食品安全法实施条例》也要求记录保存投诉、举报等情况。 一方面要将这些要求落到实处，另一方面要将这种要求推广到食品安全监管的各个领域，将监管机构通过各种渠道所获得的信息文书化。书面信息往往较口头信息更有可靠性，也便于核查。当然，在网络化的过程中，文书的电子化也是提高文书管理效率、节约行政成本的重要要求。 ■
王贵松为中国人民大学法学院副教授 |
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