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近年来，随着交通建设招投标制度的不断完善，招投标行为不断得到规范，但依然存在如规避招标等易发生廉政风险的问题。本文试对招投标风险点进行分析，进而提出对策。 一、主要廉政风险点 （一） 利用多种方式规避招标。一是化整为零。将工程分解为小项目或分阶段实施；或以补充合同形式把配套工程直接交原施工单位施工；或者利用变更方式直接委托施工单位。二是故意流标。设置排斥性条款故意造成两次流标后直接找目标单位谈判。三是拒绝招标。以工程量小、投标人少、招标时间长，或者将工程定义为“抢险工程”、“安保工程”等，以会议形式直接确定施工单位。 （二） 招标信息及招标文件发售不规范。主要表现为招标公告发布时间较短，发售招标文件没有按照国家规定时限，有的甚至只出卖几个小时。补遗书发布较多且变更频繁，有时一个条款或者一个技术指标先后变化多次。 （三） 利用招标文件条款设置障碍。一是招标文件整体性的实质审核欠缺导致招标文件不严谨。招标文件编制人员采取特定加分条件，或者某些技术指标为特定产品专有，或者有倾向性描述某技术指标。 二是“重新”制定评标标准。招标文件仅对经济分和技术分只给大项分，由招标代理或者招标人拟定评分细则，对各大项分进行细化等。 三是废标条款含义模糊及分散化。对废标条款描述不严谨甚至是故意引用歧义性文字；或者将废标条款进行分散且无特别标识，投标人容易忽略该条款被废标。 （四） 上限价审查程式化。一般情况下，招标人或者招标代理公司找一家造价编制单位对上限价进行编制，由招标人或者招标代理召集编制单位、定额站、监督单位派员审核。招标人代表往往占主导地位，有时出现当场请示领导如何决断等情况；编制单位和定额站代表一般会满足招标人对价格的需求；监督代表仅仅具有现场见证和现场程序监督，不能对实质性内容进行审核。招标人通过会议审查的方式，将单方意见变成集体审核意见的合法形式，形成程式化审核。 （五） 投标人不正当竞争投标。一是弄虚作假。采取借用资质、挂靠、虚报业绩、人员资格作假等方式骗取中标。二是围标、陪标、串标。投标人事先相互串通，组成临时联盟，进行围、陪、串，中标后进行利益分配。三是职业“串串”，主要是靠借牌、挂靠到处投标赚取好处费，对不予合作者则进行恶意投诉。 （六） 资格审查（清标） 选择性清理。个别清标人员对非意向投标文件清理格外认真，对倾向性投标人则找出明显属于细微偏差的问题提交资审（评标） 委员会，形成宽严迥异的局面。有的清标工作人员私下接触部分投标人并提前透露评标细则的关键点。招标人或者招标代理机构利用评标或资审前的时间，提前向评标（资格审查） 委员会成员招呼或泄露清标结果。 （七） 评标专家原因导致评标结果异化。由于评标专家自身的专业水平所限，以及对招投标法律法规和行业管理规定的理解不准确；评标委员会成员对废标条款理解的片面性，导致有良好信誉的单位被驱逐在外；或者专家之间互为行贿企业牵线搭桥，甚至为其串标出谋划策，导致评标结果异化。 探讨二、交通建设招投标廉政风险点的控制交通建设招投标廉政风险原因主要有：投标人风险博弈及偏好、权力主动寻租和出卖、招投标潜规则影响、诚信体系不完善、业主权责不对等、违法成本过低等。招标核心就是通过公开程序和条件下，采取公正的方式选择公平的结果。廉政风险点控制就是要通过制度完善、严格执行，最大限度地减少腐败行为的发生。 （一） 基本原则 一是权力制衡原则。权力没有约束，天使也会变成魔鬼。对权力的约束必须依靠权力。如果权力之间的地位不等，甚至一方被另外一方控制，就不可能形成权力相互制衡的结构。招标过程应该按照决策、执行、监督分开的原则，进行相互制约。无数的案例证明，招标廉政风险产生原因主要是招标过程中权力未得到有效制衡，导致招标被部分人控制。在招标过程中，应该对项目业主（或招标人）内部权力进行分离并能有效制衡，同时利用行业主管部门、审计、纪检等外部监督对招标人进行制约和监督。 二是程序正义原则。程序正义实质关乎分配正义！程序的正义甚至决定着实体结果的公正性，而这种“程序的正义，意味着程序不是权力的附庸，而是制约专横权力的保障”。只有借助正当程序规则，可能的正义才得以成为现实的正义。比如招标文件制作程序，招标文件可以由项目业主提出招标项目的初步技术需求，招标文件初稿形成后组织召开有监督部门参与的招标文件第三方专家论证会议，提出具体修改意见。如果是自主招标，招标文件的审核和论证由监督部门组织进行审查。 三是信息公开原则。阳光是最好的防腐剂，公开才能解惑。“没有公开则无所谓正义”。招投标过程，既有需要保密之处，更有需要公开的内容，要求招标程序、合格投标人条件、评标标准、评标方法等信息公开。充分公开招投标过程的各种信息，可以使投标人计算参与投标的代价和风险，可以有助于防止招标人作出随意的或不正当的行为或决定，从而增加潜在的投标人参与投标并赢得对招标活动的公信力。 （二） 主要措施 1.招标前的准备阶段：一是预防规避招标措施。在实施招标前，监督部门对项目的整体性进行核查，防止肢解工程从而规避招标。招标人必须根据项目工期和采购进度，合理安排招标计划，科学制定招标方案。在招标程序和项目进度出现矛盾时，应当以招标程序符合法律法规为原则，决不能为了满足进度而牺牲招标程序的合法性。二是合理选择代理机构。根据工程性质和特点，对招标代理机构进行公开招标或者竞争性谈判方式或者在有关行政部门评定的优秀招标代理机构进行随机选择。 为避免代理机构与投标人、评标专家形成利益共同体，侵害业主和国家利益，应该与多家代理机构合作，不能长期采用某家代理机构。三是合理划分标段。工程招标标段划分应主要考虑法律法规的明确规定、工程承包管理模式、工程管理力量、投标竞争格局、工期和规模，以及工程技术关联性、工程计量的关联性、工作界面的关联性等技术层面的相关因素。 2.招标文件编制阶段 招标文件是对招投标活动具有法律约束力的最主要文件，其基本要求是合同包的界面完整、清晰、准确、合理；清晰、完整、准确地体现招标人的价值观；技术及商务条款描述完整、专业、准确无歧义；符合国家相关的法律、法规；技术及商务条款既符合业主的要求又能形成适度的市场竞争；评标规则标准、明确、客观、公正、可操作性强。 特别地，在招标文件中对投标人的资格条件应该合理、适当。一是规定投标人应具备的资格，必须符合有关规定和该项目合理需要，与招标项目无关的资格不应作为该项目投标人应该具备的资格条件，二是规定投标人必须拥有某种资格、资质证书时，应该明确颁发相应证书的机关名称和资格、资质等级标准和范围。投标人资格条件应该准确、清晰、无歧义，避免提出概念含混、模棱两可、无法衡量的要求；在满足项目要求的前提下，投标人资格条件的设置要尽量使足够数量的投标人具备条件参与投标竞争；招标文件不能出现于国家法律法规相冲突的规定；招标文件技术规格不得出现专有技术、专利产品、特定品牌的要求，如果必须借用专有技术、专利产品、特定品牌才能准确表达技术要求，则应增加诸如“标明的专有技术、专利产品、特定品牌的字样只起说明作用，任何与其同等的技术应被视为符合招标要求”的说明。最好是利用专门章节将所有废标条款以醒目的方式进行集中标识，明确规定未在专门章节规定的废标条款无效，以避免招标文件前后不一致和故意设置不合理废标条款。招标文件中废标条款未在专门章节中集中规定的， 应以专门章节规定为准。对于需要标注“★”条款（参数） 应根据项目要求合理设置。若标注“★”条款（参数） 过多，则有可能使投标人竞争不充分，甚至导致所有投标均被拒绝。标注“★” 条款（参数） 过少则形同虚设，无法达到限制目的。原则上标注“★” 条款（参数） 应当同时满足3 个以上潜在投标人能够参与竞争。对标注“★” 条款（参数） 的，任何一项不满足的应作废标处理；一般参数偏离的项数不能超过招标文件的一般参数偏离项的限额，否则作废标处理。对招标文件中特殊条款必须咨询第三方专业机构，必要时必须组织召开招标文件和资格预审文件评审会。 合理选定评标方法。各种评标办法各有优劣，采用最低评标价法和合理低价法可减少评标中的人为因素影响。最低评标价法的缺陷在于恶意压价中标。为防止低价抢标，可以设立控制价，对低于该控制价的某个百分比的投标价可以约定为废标，或者分不同幅度加大现金保证金，增大低标违约代价，并根据施工进度返还保证金。合理低价法容易出现围标串标现象，选取真正有实力的单位较难。 因此应针对不同项目分类实施相对合理的招标方式，对高速公路主体工程土建工程采取公布估算成本价，采用有限低标法即增加保证金的最低评标价法；对附属工程采用最低评标价法；对监理、机电工程、试验检测项目采用双信封评标法；对技术特别复杂的跨江、跨河的特大型桥梁采用综合评分法。评标办法和标准确定了评标专家的自由裁量权的范围与边界，建议强制推行招标文件范本，规范招投标行为。在评标方法中评标条件和分值设置、加减分项目等应尽量详尽，禁止再根据评标方法制定评标细则，减少因为评标细则给索租方操作的空间。 工程量清单、上限价的合理化要求及控制。工程量清单是工程计价的基础，是投标人编制施工组织设计、投标报价的主要依据。因此要求招标人必须保证图纸设计深度和质量，清单信息要完整和准确，对投标报价的要求应条理清晰，避免工程量清单含糊不清情况出现。投标报价应当满足条款规范性、内容详尽性、报价合理性的要求。如何界定投标人的报价是否低于成本价，怎样才能做到不低于成本价的合理低价中标，是工程量清单招标工作的难点。一是委托技术过硬、信誉高、实力雄厚的工程造价咨询单位编制上限价。上限价应符合社会平均水平，防止工程超额利润的发生，降低围标的期望收益。工程造价咨询单位应依据相关规定，按照工程量计算规则和招标文件规定的计价办法等编制、审核标底，并承担相应的经济和法律责任。二是招标单位必须委托具有同等以上资质的另一工程造价咨询单位对上限价进行审核。如果偏离过大，则需要两家单位作出合理解释。三是引进经验丰富的审计、预结算方面专业人员，对控制价的客观性、合理性进行审核。同时，聘请专家匿名进行评审并出具书面意见。四是明确招标人工程量清单和招标控制价准确性、完整性的责任。五是明确工程的结算办法，特别是新增项目的结算办法和暂定价、措施费等的结算办法，风险范围和风险系数的确定等。六是为防止不平衡报价，应当改变“总价不变，可以变更单价”的规定，采取“总价、单价”进行双限。即总价上限价、单价上限价均要限制。 3.招标文件发售至开标前阶段 一是建立投标人信息库，储备相当数量具备各种资质条件、信誉良好的投标人数据。为使每一项目做到充分竞争，应及时补充投标人信息库的动态更新机制。通过建立投标人数据库，确保每个招标项目最大限度地公开透明地选择投标人，也可解决投标人数量不足导致的竞争性不强的缺陷。在踏勘现场或组织标前会时要注意对投标人身份的保密，招标人不可组织签到，投标人自愿参加。 二是投标阶段防止围标、串标的基本措施。严格遵守公开的程序、标准和方式，这是防范串通行为的基础。实行法人或法人委托授权人到位、投标保证金从企业基本帐户转入到位。对法人代表或者授权人代表进行拍照存档，防止“假法人”到位。 继续实行对资格审查合格单位进行投标合同段随机分组，打乱投标人的围标部署。推行现场随机确定评标基价、压证施工、设立专用账户等措施，遏制围标、串标。在招投标信息系统中对施工单位主要人员的执业资格证书代码进行复查和登记。同时要求投标单位提供主要技术负责人和重要岗位人员的基本养老保险缴纳情况的原件。特别地，应提高绿化等附属工程项目招标单位的资质要求和投标保证金的额度。 三是严格控制补遗书的次数，特别是对技术条款或技术参数的变更严格审查。 4.资格预审文件、投标文件清标阶段 一是建立全市交通系统基础设施建设清标人员库，内设若干专业，尽量扩大清标人员库的库容。 每次由专人随机抽取清标人员，并对参与清标工作人员抽取情况和人员信息进行保密，减少招标代理机构或者项目业主方对清标工作的干预和影响。或者委托独立的招标代理机构、工程设计咨询等机构的工程技术人员进行清标。二是实行清标实名制，清标工作原始表、清标工作表进行原件签名保存。 对清标工作进行考核，清标质量与清标人员工资或委托费用挂钩。三是实行投标文件双清理和交叉清理制度，提高清标结果的准确性。四是招标人、招标人代理公司或者项目业主人员不能参与清标工作，清标小组民主推举一人作为代表向评标委员会陈述清标情况。五是评标委员会在评标报告中对清标情况作出评价，特别是要注明清标结果是否有倾向性、不公正、遗漏和存在重大偏差的现象。六是建立清标人员或单位信用档案。 5.评标阶段 选择优秀专家参与评标。评标专家的职责是按照招标文件的规定进行评审、比较、打分，确定和推荐预中标供应商，应充分发挥专家的作用。为吸引专业水平过硬、道德素养好的顶尖人才积极参与评标，可以提高评标专家薪酬，使得招标投标更为公平、有序。 消除对专家评标的诱导、暗示等行为。一是规范参与评标活动各方人员的言行。招标人或者项目业主领导非本次评标专家身份不得参与发表言论；清标人员代表仅就清理出来的问题进行陈述，不得发表倾向性的言论；招标人代表不得作为评标委员会主任委员，不得由招标人或者招标代理机构、监督部门指定评标委员会主任委员；行政监督部门应收集专家和招标人相互评价意见。二是在评标过程中的澄清禁止诱导性、引导性提问，所有澄清都不能超出投标文件的范围，也不能改变或谋求提议修改，投标文件中的实质性内容。一旦发现苗头，监督人员应及时进行提醒和纠正，并视情节进行批评等。 降低评标专家倾向性评标措施。一是评标委员会对废标条款含义应该结合整个招标文件的要求进行整体考虑，不能断章取义，更不能在某条款具有多种含义的情况下选择对某投标人有利或不利的理解。二是清标结果的理性应用。评标专家应该对清标结果进行严格复核，特别是涉及废标或者可能中标的投标文件进行审慎检查。不能完全依赖清标人员的陈述就作为评标定论，减少懒人现象。三是由充分理由情况下，应果断认定围标、串标行为。严格按照《重庆市建设工程招标投标中串通投标及无故放弃中标认定和处理办法》处理围标、串标问题。四是建立招投标过程审查机制，对于评委分差达到一定幅度的自动启动审查机制，中止继续评审启动审查。如发现异常或引发异议，但又没有足够证据证明串通的，可以建立“无过错退出机制”，切断招投标业已形成的链条。 (三)创新监督方式 1.设立招投标群众监督员。专家评委是招投标工作的良心，群众监督员则是良心的看护者。招投标群众监督员主要职能包括现场监督专家评委抽取的随机性、阻止招投标会现场一切不当的交流等。 2.引入第三方监督机构。由于招投标是一项专业性很强的工作，纪检监察部门很难做到监督的针对性和深层性。建议由交通行政主管部门委托社会专业机构对招投标的全过程进行客观、独立的第三方监督。第三方监督应直接参与工程项目招标文件范本和各具体招标文件的编制，尤其是对各项招标基础文件的内容进行规范，选择合理评标办法，合理降低工程造价。引入律师事务所、会计事务所等机构，由其基于专业知识和职业道德发表独立意见。在招投标过程中可以发挥律师的监督作用：一是招标文件编制过程中，律师可以就合同条款、评标方法的合法性提出独立的意见和建议；二是当出现招投标协议的变更或补充情况时，律师可以就变更补充的内容作出法律判断。 3.引入内部审计和第三方审计。主要开展项目招投标的经济责任审计、效益审计。对项目的招投标审计，应根据项目的不同特点，对招投标程序的合法性、合规性以及内容有所侧重，重点应放在招标、开标、评标和定标四个环节。事前监督主要对招标方式的合法性、招标程序的合规性和有效性、标底和投标报价的合规性、真实性审计，可以要求各投标单位在投标时公开投标计算底稿，对异常标进行审查。事中监督主要是加强招标投标现场程序上的监督，监督其程序上的合理性和合法性，包括开标、评标、定标的审计。事后监督主要包括合同签定和内容的审计，往来款项的审计等。 |
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