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常州市环保局纪检组、监察室 薛秀兰
制度建设是惩防腐败体系建设的核心内容，制度执行则是制度建设的关键，制度的生命力在于执行。 胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次全会上强调，抓好反腐倡廉制度建设，必须不断提高制度执行力。这些年来，尽管反腐倡廉的制度建设领域不断拓宽，但不少制度却没有得到很好执行，存在着重制定、轻执行现象。在实际工作中，有令不行、有禁不止，随意变通、恶意规避等问题仍然存在，很大程度上严重影响了党风廉政建设的深入开展，是当前迫切需要解决的一个重大课题。近来，常州市环保局在构建腐败惩防体系过程中，通过深入基层走访、专题召开制度执行力问题的调研会等形式，对制度执行力问题进行了积极有效地探索和思考，进一步促进了制度建设的规范化和科学化，有效地提升了制度的执行力。
一、制度执行中存在的问题与原因分析
调查发现，当前制约提高制度执行力的因素主要包括以下几个方面：
（一）制度设本身的设计不够科学性。
制度的设计是否客观科学，是否符合实际需要，并得以顺利实施，是影响制度执行效果的重要因素。目前，现有制度的设计仍存在以下弊端：一是制度设置的盲目性。有的制度设计的过程中，或因形势紧迫，调研不足，对制度的供求现状缺乏必要的了解，脱离本单位、本部门实际，急章草就；或是凭领导拍脑袋出题目，几个“秀才”闭门造车、缘木求鱼。一方面导致制度供给“过剩”，条条框框到处都是，另一方面有效制度“供给”不足，还要呼吁制定新的制度，一些重要领域和关键环节至今仍存在制度空白。二是制度的可操作性不强。有的制度内容空洞、要求笼统、主体不明，“原则上”的规定多，“精细化、项目化”的规定少，看似制度健全，实质无从执行。如在不少规范性文件中常见的“原则上”、“一般应”这样具有极大弹性的表述，客观上赋予了执行者过大的自由裁量空间，执行起来也很难到位。三是制度的设计缺乏系统性。很多制度在设计过程中忽略了供给者、监督者和评价者的参与及其责任，缺乏一套科学的评价标准，给制度设计带来很大的疏漏，致使制度的各项内容、要求和措施单一化、片面化，执行起来也就顾此失彼；有些制度的设计缺乏具体配套性措施，未能有效发挥作用。如不少规定都提出若干条“不准”或若干项“禁止”，至于执行标准、检查或考核、惩戒等措施很难配套跟上，即使处理，也找不到令人信服的制度依据；有的甚至政出多门，制度之间相互矛盾，容易给投机取巧之人钻“空子”和打“擦边球”。
（二）制度执行的主体和客体的偏差。
同样的制度，面对不同部门、不同行业错综复杂的人际关系，不同的人就有不同的执行结果。
从监督主体看：一是不愿监督。有的缺乏责任感，监督意识淡薄，对不违反大原则、不犯大错误、不搞大腐败等吃点喝点、玩点乐点的“小毛病”，认为是人之常情，“小节无害”，睁只眼闭只眼，抱观望的态度；有的原则性不强，抱着“老好人”思想，能瞒则瞒，能捂则捂，瞒不住、捂不了，就搞“下不为例”、“网开一面”、“特殊情况，特殊处理”，大事化小，小事化了，最终不了了之；二是不敢监督。有的过分注重自我保护，加之对监督者保护措施不力，不敢监督，致使制度执行中不坚持“统一标准”，搞“因人而异”、“区别对待”，只打“苍蝇”而不打“老虎”。三是不懂或不会监督。有的自身建设不够过硬，对制度的各项条款理解不透，导致制度执行的偏差；有的对所监督的对象的行业缺乏必要的业务知识，对权力的风险点把握不准，无从监督。
从监督客体看：一是被动执行：有的把制度当成“软件”、摆设，简单理解，被动执行，停留于嘴上说说、纸上写写、墙上挂挂。有的甚至习惯于“潜规则”和“约定俗成”，无形中导致对制度的消蚀和瓦解。尤其我们出台的反腐倡廉制度规定，是寄望于领导干部或“一把手”带头组织实施的，或其本身就是是对领导干部用权进行规范与制约的，倘若领导无意贯彻执行，那么也就意味着制度形同一纸空文。二是选择或变通执行：有的双向标准，对人不对己，对有利于自己的制度执行紧，不利于自己的制度执行松；有的蓄意变通，要求下级、基层必需按规定执行，自己觉得执行有难度的，就想办法、找理由规避执行。三是拒绝或抵制执行。有的自我监督缺位，认为自己觉悟高，业务精，能力强，不会出差错，委婉拒绝监督；有的权力观错位，怕监督以后失去权力“吃不开”，不愿意接受监督；有的甚至认为监督是组织上对他不信任，有意抵制监督。
（三）对制度违反者责任追究不到位。
现行制度的执行不力，很大程度上是因为对责任的追究不到位。主要表现为：一是对违反制度的成本太低。很多制度的内容只是重在提醒和警告，即使触犯了也没有严厉的惩处措施，对违反者的处罚失之于软，失之于宽，致使一些干部大错误不犯，小错不断。二是对制度违反者查处不及时。有的抱着“老好人”思想，能瞒则瞒，能捂则捂，瞒不住、捂不了，就搞“下不为例”、“网开一面”、“特殊情况，特殊处理”，大事化小，小事化了，最终不了了之。久而久之，就应证了那句俗语：——“小洞不补，大洞吃苦”，重大案件和重大责任事故的发生也在所难免。三是对违反制度者查处震慑力不够。有的对贯彻落实制度措施的不得力、问题得不到有效解决的部门和单位，不能根据具体情况追究相关领导责任，对与制度有关系的制度制定者、监督者和评价者的连坐责任追究更是无从谈起，加之上述“不愿监督”、“不敢监督”等情况的存在，使得执行制度过程中出现了“雷声大雨点小”，起不到敲山震虎的效用。正是因为对违反制度的行为当惩不惩、该严不严，有亲有疏、有严有松，导致了一些制度形同虚设。
二、增强制度执行力的对策与思考
制度的制定是基础，制度的落实是关键，制度的监督是保障。
（一）科学制定制度，增强制度的针对性和可操作性。
制度本身是执行的基础，其本身要具有科学性，具体来说要有严密性、逻辑性、合理性、可行性，便于操作实施，能用得上、行得通、管得住、用得好。一是要密切结合实际，强化制度的可操作性。要结合新形势发展需要和本单位、本部门实际，制定具体的实施细则和办法，使得每项制度规定的出台和实施，都要符合科学发展观要求，既要有实体性要求，又要有程序性规定；既要有宏观架构，又要有微观措施。使普适性的笼统规定明确化，原则的表述具体化，定性的规定定量化；需要细化的，要尽快制定实施细则；需要制定配套制度的要抓紧制定。要充分征求基层干部的意见，听取一线群众的建议，对那些不够严谨、是制度本身存在缺陷的，要及时进行补充、修订和完善；是人为原因造成制度不能落实的，要提出纠偏措施；对已经过时甚至与党和国家新出台的有关规定相抵触矛盾的制度，要及时废止，使制度在执行和落实中不断达到优胜劣汰的效果。二是要强化科学评估。要通过系统化、规范化的制度建设，着力提高制度制定的质量和水平，不断增强制度的科技含量，形成内容科学、程序严密、规范到位、配套完备、有效管用的制度体系，为提高反腐倡廉制度执行力奠定坚实客观基础。要通过制度执行情况系统评估和有关案件剖析，掌握制度特别是新颁布制度执行情况，为进一步完善制度提供第一手资料。要建立起执行力评价体系，评价制度的优劣、评价制度设计的效力，三是要与时俱进，不断创新制度。要把制度的评估、完善、清理制度工作作为一项经常性工作。首先要围绕改革发展实际加强制度建设，把制度建设主动融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设之中，拓展从源头上防治腐败的工作领域，使改革创新用制度来保障，让改革创新的成果用制度来巩固；其次要围绕腐败现象易发多发领域和关键环节加强制度建设。加强反腐倡廉制度建设,必须在全面加强教育、监督、预防、惩治各项制度建设的同时, 要针对一些重点领域和关键环节，率先在制度建设上取得突破。。。要把实际工作中的成功做法固定下来上升为制度，要在深入调研，充分论证的基础上，制定一批真正能够解决问题的反腐倡廉制度；再次要围绕群众反映强烈的问题加强制度建设。制度建设要坚持以人为本，从群众关注的热点、焦点问题入手，使制度建设更加贴近群众需求，回应社会关切。当前，领导干部廉洁自律等方面损害群众利益的突出问题一直是群众高度关注、反映强烈的问题，要解决这些问题，必须靠制度去规范，用制度来约束，才能确保群众利益不受侵害，才能以反腐倡廉建设的实际成效取信于民。
（二）深化宣传教育、完善督查机制。
制度的执行，不仅取决于自觉，还要有赖于各项机制的完善和监督检查。
一是深化宣传教育，领导率先垂范。加强宣传教育是保证自觉执行制度的基础，不教而诛，不知而罚，有违制度制定的初衷，也难以服众。面对世界多极化、经济全球化带来的思想文化交流交融交锋和不同思想意识、价值观念、生活方式通过多种渠道向党员干部不断渗透的实际，党风廉政宣传教育必须从理念、内容、形式、载体、方法上以变应变，求实创新，使宣传教育内容更加贴近党员干部的思想和工作实际。可采取举办先进事迹报告会、法纪知识竞赛、网上廉政教育、反腐倡廉形势报告会、廉政文艺汇演、党风廉政征文、读书学习会、专家专题辅导、广播电视讲座等生动活泼、宽松和谐的活动方式，学习宣传反腐倡廉制度规定，使党员干部领会制度精神、熟知制度内容、强化制度意识，从而带头严格执行、自觉维护制度，真正把制度转化为自己的行为准则和自觉行动，营造党员干部崇尚制度、敬畏制度、严守制度的良好氛围，在全社会形成敬廉崇廉、风清气正的良好舆论氛围，为提高反腐倡廉制度执行力创造良好的前提条件。通过严格教育、严格管理、严格监督，使各级领导干部把制度的要求转变为高度的自律，把外在的强制转变为内在的自觉行动，使坚决执行制度的理念成为领导干部的行为准则、价值观念、道德标准，全面提高制度执行力。
二要完善督查督办机制，强化监督检查。建立制度执行的责任、考评、问责等机制，完善保障制度执行的程序性规定和违反制度的惩戒性规定，对重要领域和关键环节制度执行的任务进行责任分解，明确责任部门和责任人，明确执行时限和阶段性要求，纳入党风廉政建设责任制考核和领导干部述职述廉内容，并把制度执行情况作为提拔使用和评先评优的重要依据。此外，强化对制度执行情况的监督检查，还必须高度重视监督检查渠道的完善畅通，把日常督查、专项检查和年终督查结合起来，采用党内、人大、政协、群众和舆论联合监督的方式对制度执行情况进行督查，既要注重督查结果，更要注重督查过程；既要注重集中检查，更要注重经常督查；既要注重静态督查，更要注重动态督查。以保证多措并举的监督规范化，从而有效促进反腐倡廉制度执行力的提高的。
三是要创新监督渠道，拓宽监督领域。在信息化时代，要提高制度的执行力，必须通过改革创新促进制度与科技的有效结合。通过开辟网上论坛、设置网络举报信箱等方式，用“无情”的电脑代替“有情”的人脑，及时发现问题，提早做好防范，加快问题处理，确保执行过程公平、公开、透明。如常州市环保系统，最近开发运用了信息化软件系统，结合市“三合一”网络平台，将行政审批、行政执法和行政处罚权一并纳入网络运行，实现同步监察、实时监控、全程留痕，促进权力始终沿着制度化轨道运行，使“制度+科技”手段在更广的范围、更宽的领域充分运用，切实防止制度在执行和落实中偏离走样。
（三）是严格责任追究，提升制度威力。
加大对制度执行不力情况的责任追究，是提升制度威力，形成良好制度执行环境的重要基础。制度一旦实行，任何组织和个人都应在它的制约之下，任何违制行为都会被追究责任甚至受到惩处。
一是要切实加强对违反制度行为的追究。要把执行制度的情况与考核有机结合起来，对尽职尽责执行得力的给予表扬和奖励，对执行不力的给予批评教育。对于严重违规违纪者给予严肃处理，对有令不行、有禁不止、不严格执行制度甚至破坏制度的行为，要“打板子、下猛药”，要发现一起查处一起。如溧阳市环保局在制度执行中，积极探索建立以经常性的明查暗访、跟踪问责、接受投诉、限时整改、过错追究等措施协调运作为主要内容的督查机制。明确规定：如果所在部门有违规、违纪现象的，不但要对其本人追究责任，而且要对其部门负责人进行问责。
二是要切实加强对领导干部带头干扰破坏制度行为的追究。领导干部执行制度的情况，对整个社会起着示范、导向和推动作用。“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”领导干部带头执行制度，有助于在全社会营造崇尚制度，敬畏制度、遵守制度、维护制度的浓厚氛围，形成有利于制度执行的良好制度文化。因此，要把领导干部作为提高制度执行力的重点，着力在领导干部中树立法律面前人人平等，制度面前没有特权，制度约束没有例外的意识。要把制度的落实纳入党风廉政建设责任制的落实之中，督促各级领导干部把贯彻执行制度作为大事来抓，带头坚持制度、自觉遵守制度、认真落实制度，对领导干部带头破坏制度、有意干扰制度的行为加强责任追究。真正形成法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的氛围。
三是要切实加强对变通制度、打擦边球行为的追究。从监督检查情况看，不少制度各个单位和地方都在执行，不敢明目张胆地“闯红灯”、“触高压线”，但却存在执行中变通、打擦边球的现象，导致内部制度执行涣散，贯彻不力。因此，要及早解决这些问题，不能因为小就不追究，也不能以罚代究，严格实行各项制度落实中的责任追究，坚决防止小过酿成大过、小错拖成大错。 | 
