江西省防震减灾条例修正案《征求意见稿》立法座谈会（资料图）
强震伤痛，呼唤立法保障
“轰隆隆！”一声巨响震撼着大地，一场突如其来的灾难降临。瞬间，无数生命消殒，家园成为废墟，欢笑变为悲伤。无情的地震，顷刻间损毁了人间的乐土，撕裂了人民的心扉......
近年来，世界各地地震频发。汶川、玉树、新西兰以及日本福岛先后发生大地震。5.12汶川8.0级大地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广的一次地震，此次地震重创约50万平方公里的中国大地，引发山体崩塌、滑坡、泥石流等次生灾害，致69227人遇难，四川省直接经济损失超过1万亿元人民币。近期日本9.0级强震引发海啸，爆发核泄漏危机，目前已致1.3万余人遇难，1.4万余人失踪，造成的损失可能高达10万亿日元，并可能导致日本今年的国内生产总值(GDP)增幅减少3个百分点，其爆发的核泄漏危机还对世界各国产生影响，引发恐慌。可以说，地震是自然灾害中对人类危害最大的灾难之一。
地震是天灾，不可避免。但是，人们通过对地震的提前防范和震后的及时救援，是可以将地震带来的损害和破坏减少到最低限度的。1975年2月4日辽宁海城发生了7.3级地震，由于提前做出地震预报，根据预报组织了人员疏散，此次地震死亡人数为1328人。据测算，如果未疏散人员，死亡人数很可能是这一数字的10倍。2008年汶川地震发生后，通过全力组织救援，共从废墟中救出83988人。
由此可以看到，防震减灾工作责任重大，而通过立法保障和加强防震减灾工作，是地震灾害来临时实现全社会协同合作、减少人员财产损失之必需。汶川地震后，我国及时修订了防震减灾法，就防震减灾规划、地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援以及震后的安置和恢复重建等方面作出明确规定。这样一来，原有的《江西省防震减灾条例》部分条款与国家法律规定就出现了不一致的地方，且条例本身也有不少条款不能适应新形势下防震减灾工作的需要。为了更好地确保人民生命财产安全，进一步修改和完善《江西省防震减灾条例》显得十分必要、尤为迫切。
多措并举，给力条例修改
防震减灾工作事关人民生命财产安全和经济社会发展全局。为了更好地规范和支持防震减灾工作，江西省人大常委会采取多方面的措施做好相关工作，以给力防震减灾条例的修改。
条例四年二改，实属罕见。2000年6月江西省人大常委会制定了防震减灾条例，2005年江西九江瑞昌发生地震后，于2007年3月及时修订了条例。2008年国家对防震减灾法进行了修订，2009年江西省完成了全国首个防震减灾法规立法质量评价工作。今年3月，江西省完成了对条例的第二次修改。在立法资源较为稀缺，而江西相对说来又非地震多发省份的情况下，四年之内两次修改防震减灾条例，对防震减灾工作的高度关注和支持可见一斑。
立法质量评价，成效显著。2009年江西省开展的防震减灾条例立法质量评价活动，是该省第二次开展的立法质量评价活动，也是全国首次开展的防震减灾法规立法质量评价活动。这次立法质量评价活动在省人大常委会的领导下，由省人大法制委、教科文卫委和省人大常委会法工委具体组织实施，省地震局协助开展。评价工作历时5个多月，赴11个设区市和12个县(市、区)召开了23个座谈会，到学校、行政服务中心、社区、地震监测网点、农村民居地震安全示范点实地考察，发放2000余份调查问卷，对政府部门、建设单位、学校、医院、工矿企业、社区和人大代表、专家等进行了调查。通过对条例的分析和评价，不仅看到了立法中的缺陷和不足，还发现了条例在执行中的问题，形成了该条例立法质量评价结果报告。报告建议将条例的修改列入2010年立法计划，并对条例的修改完善提出不少建设性意见。事后，省人大常委会办公厅专门致函省政府办公厅，将立法质量评价结果报告中提出的关于进一步实施好《江西省防震减灾条例》的几点建议，其中包括制订防震减灾规划、建立健全防震减灾工作机构、加大防震减灾工作经费投入、将建设工程抗震设防要求纳入基本建设管理程序，转请省政府研究处理。省政府及相关部门对此都作了很好的回应，其中的赣府发〔2010〕30号文《江西省人民政府关于进一步加强防震减灾工作的意见》和赣编办发〔2010〕53号文《关于市、县(市、区)地震工作机构有关问题的通知》，对江西省的防震减灾工作给予了大力的支持。这次立法质量评价活动，对江西省防震减灾工作起到了非常大的推动和促进作用，成效显著，影响深远。
修改又好又快，堪称高效。得益于江西省人大常委会、省人民政府高度重视和立法质量评价结果报告中提出的建议，条例的修改从立项、列入立法计划到省人大常委会审议通过，时间跨度仅有一年。《江西省
防震减灾条例》原有48条，修改后53条，修正案达33条之多。修正案与新修订的国家
防震减灾法全面衔接，充分引用了立法质量评价的成果，吸取了汶川、玉树、日本地震的经验和教训，并注意突出地方特色，因此，条例的修改质量得到了省人大常委会组成人员的充分肯定和良好评价。省人大常委会副主任姚亚平在审议条例的修改时认为，“条例修改很及时，考虑问题比较周到。”省人大常委会副主任朱秉发指出，“随着城市的发展，对条例进行修改很有必要；条例的修改，正是顺应了这种形势，改得不错。”龚三堂委员说，“条例修改得很成熟，建议尽快通过。”肖春云委员说，“条例整体而言比较完善……”2011年3月30日，《关于修改<江西省
防震减灾条例>的决定》在江西省第十一届人大常委会第二十三次会议上，以全票赞成获得通过。
七大亮点，彰显民本宗旨
修改后的条例，坚持以人为本，关注民生，凸显地方特色，把人民群众的生命财产安全始终放在首位的宗旨，呈现出七大亮点。
亮点一：补充规定，紧扣核电站安全。核电站极为特殊，地震一旦引发核电站事故，造成的损害甚至可能超过地震本身。日本前不久发生地震导致核泄漏危机乃至大范围的恐慌，引发了各界对核电站安全问题的忧虑和高度关注。在对该条例修改情况进行审议时，省人大常委会副主任陈达恒就指出：“日本地震引发的核泄漏危机教训深刻而惨重，我们在修改条例时，应当吸取其教训，补充相关内容。”原条例中有两条关于核电站安全建设的内容，规定核电站等重大建设工程应当根据国家有关规定设置强震动监测设施；核电站建设前必须进行地震安全性评价。此次条例在修改时作出了补充规定，即地震灾害发生后，抗震救灾指挥机构应当迅速控制危险源，封锁危险场所，做好次生灾害的排查和监测预警工作，防范地震可能引发的放射性物质泄漏等次生灾害的发生；地震灾区和受地震灾害影响较大地方的人民政府应当组织有关部门和单位，对放射性物质泄漏等其他次生灾害的危险源进行排查和长期监测，并采取必要措施加以防范或者消除。这些规定通过强化震前监测、设防，加强震后排查、预警和长期监测，使核电站安全更有保障，也能够尽可能地避免震后核泄漏危机。
亮点二：明确职责，严把房屋等建筑的抗震设防关口。 房屋是人们的安身之所，其安全关系到千家万户。近年来，社会上普遍认识到，提高房屋等建筑的抗震设防能力十分重要。新修改的条例规定，除应进行地震安全性评价的建设工程之外，其他建设工程均须按照国家颁布的地震动参数区划图所确定的抗震设防要求进行抗震设防。条例还吸取汶川地震教训，对学校、医院等人员密集场所的建设工程，规定应当按照国家有关规定，高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行抗震设防。为了保证房屋等建筑安全，条例明确了有关主管部门加强监管、从严把关的职责，规定凡项目可行性论证或者项目申请报告、工程设计中未包含抗震设防要求的建设工程，有关主管部门不得审批，并对相关主管部门违规审批设定了相应处罚条款，这就在审批源头上加了一道保险。对农村民居的抗震设防，条例也补充了政府制定扶持政策的规定。
亮点三：设定法律责任，防范行政不作为、乱作为。建设工程的抗震设防牵涉到方方面面，并不单纯是地震工作主管部门的职责，而是需要建设、交通、水利、电力、通信等部门相互支持、相互配合才行。条例对在建设工程的抗震设防方面违反规定不作为或者乱作为的相关部门工作人员作了处分规定。必须承担相应法律责任的有关行政行为有：应当出具抗震设防要求的意见而不出具或者不按规定出具的；超出规定的权限确定建设工程抗震设防要求，或者擅自降低抗震设防要求的；对项目可行性论证或者项目申请报告、工程设计中未包含抗震设防要求的建设工程予以审批的。
亮点四：防患未然，加强应急救援演练。居安思危的道理谁都知道，但有多少人真正具备危机到来时应对自如、化险为夷的能力呢？在汶川和江西九江瑞昌地震中，有不少人就是在惊慌失措、四下奔逃时被坍塌下来的物体砸伤甚至砸死。为了提高群众在地震发生时的自救互救能力，条例补充完善了地震应急知识宣传教育和地震应急救援演练制度，对政府有关部门、基层群众自治组织和机关、团体、企业、事业等单位、学校、新闻媒体，设定了地震应急知识宣传教育和地震应急救援演练方面的职责。如条例明确规定，学校每年至少组织一次地震应急救援演练，以提高学生的逃生和自救互救能力。
亮点五：加强建设和管理，确保应急避难场所正常使用。 震后灾民急需安全的避难所，加强应急避难场所和应急疏散通道建设尤为重要。宋京伟委员在审议时提出：“现有的广场、公园、城市绿地、学校操场等场所，平时就应设为防震减灾的避难场所。此外，还要进一步加强对应急避难场所的设施建设，这样才能在地震发生时，保证有较坚固、未遭损坏的建筑或场地可作为应急避难场所。”新修改的条例吸纳了这一意见，规定城乡规划应当合理确定应急疏散通道和应急避难场所，并统筹安排配套基础设施建设；县级以上人民政府有关部门应当加强地震应急避难场所基础设施的维护、管理，保证其正常使用；已有的广场、公园、城市绿地、学校操场和体育场馆等场所可以辟为应急避难场所。
亮点六：增加约束性规定，防止出现江西的“范跑跑”。四川都江堰某学校教师范美忠在汶川地震中弃学生不顾的临震一“跑”，引发社会各界的谴责，不少有识之士呼吁在法律法规上明确法律责任，以通过立法手段约束类似行为。实际上，其他法律对此已有相关规定。2007年6月1日修订施行的未成年人保护法第四十条规定，学校、幼儿园、托儿所和公共场所发生突发事件时，“应当优先救护未成年人”。也就是说，当地震突发时，学校、教师承担着优先救护学生的法律责任。在审议条例修正案过程中，不少委员也认为，应当在条例中补充学校、医院等单位工作人员在地震发生时的相关疏散和救护职责。吴会清和邓辉两位委员认为，“对地震发生后，学校、医院、电厂、自来水厂等公共设施管理人员擅离职守的行为应如何处理，条例应当加以明确”。为此，条例修改时增加规定，在地震发生时，学校、幼儿园、医院、养老院等单位工作人员应当积极履行人员疏散和救护职责；交通、铁路、电力、通信等单位值守人员应当按照地震应急预案的规定履行职责。
亮点七：双管齐下，扼制地震谣言的传播。日本大地震引发核电站泄漏，一句“食用碘盐可以预防核辐射”的谣言，竟导致哄抢碘盐、盐价疯涨。委员们在审议条例修正案时纷纷提出，“条例应该对地震发生后，散布与地震有关谣言的行为作出规定，以免引起哄抬物价、秩序混乱等现象。”省人大常委会秘书长魏民认为：“在地震信息发布、控制流言、打击谣言方面进行明确规范很有必要。”为避免有关谣言可能造成社会秩序混乱的后果，新修改的条例规定，任何单位和个人不得散布有关地震的谣言，并对造成或者可能造成社会秩序混乱的有关地震谣言，明确县级以上人民政府负有应当迅速采取有效措施及时予以澄清、消除影响的职责。另外，条例在法律责任一章中还补充了对散布有关地震谣言的行为给予相应处罚的规定。
《江西省防震减灾条例》经过四年二改、一次评估，精雕细琢、更趋完善，相信修改后的条例将进一步推进我省的防震减灾工作，为防御和减轻地震灾害造成的损失，保护人民生命和财产安全，促进全省经济社会又好又快发展提供法制保障。（供稿：夏宏根 万祥裕 孙文燕 摄影：孙文燕
