对全域城市化战略的思考

[摘要]我国城市化已经进入了新的发展时期，全域城市化是探索打破行政区划限制和新型工业化发展进程中的城市化发展新路径。它的内涵就是对一个地区的全域进行城市化的整体规划，准确定位城市的发展目标和功能，通过对新城和新市镇的优化布局，适应功能区和行政区融合发展的要求，经过一定时期的经济社会发展、市场扩张和政府推进，在全域逐步形成科学合理、资源共享、优势互补、功能完善、城乡对接与协调发展的城镇网络体系。实现全域城乡一体化、全域农业产业化与现代化、全域村镇社区化和农民市民化目标。要实现这些目标，必须规划在先，掌控节奏，产业支撑及城乡公共服务的均等化。 　　（中经评论·北京）一、问题的提出 　　 　　近些年来，随着城市化的不断推进，现有城镇体系的空间布局、组织形态等正在发生质的变化，从而导致以市场为纽带、以经济为联系的生产力重新布局，导致新的城镇体系的出现以及城镇体系中的每一个城市功能的重新定位、重组和整合。从我国目前来看，经济发展的市场化和国际化程度越来越高，这必将在各个不同的层面影响着城市空间结构的不断变化和发展。通过新城建设、结构调整而重组城市空间，必然成为推动城市进一步发展、提升城市竞争力的有效途径；区域整体发展与城乡一体化发展必然成为未来城市发展的一个基本战略。长期以来，我国城市的平面式扩张格局造成非极化发展，城市孤立发展，经济发展的扩散效应不能发挥作用，“点”与“面”之间差距反而拉大，经济增长的利益不能及时为区域所有层次所分享，区域增长后继乏力。因此，应着眼于区域经济的协调发展和城乡一体化发展，形成具有自身核心竞争力的城市网络，以及产业特色突出、层次分明、功能协调的城镇体系。 　　可以看出，我国的城市化发展已经到了关键时期，应根据国情和各地区的实际情况，探索适合自身特点的城市化发展路径，用城市化带动我国经济新一轮跨越式发展。这也是全域城市化提出的现实背景。 　　 　　二、全域城市化概念释义 　　 　　全域城市化概念有它的深刻内涵，“全域”指的是“城市化空间”，其范围基本上是以经济城市的空间为边界。全域城市化绝不是将一个地区的全域都变成城市，也不是农村人口向中心城区集中而全域孤立地发展城市。全域城市化是指一个地区依据所承载的使命和责任，对地区的全域进行城市化的整体规划，准确定位城市的发展目标和功能，探索打破行政区划限制和新型工业化发展进程中的城市化发展新路径，通过新城和新市镇的优化布局，适应功能区和行政区融合发展的要求，经过一定时期的经济社会发展、市场扩张和政府推进，在中心和主城区增长极培育的基础上，在全域逐步形成科学合理、资源共享、优势互补、功能完善、城乡对接与协调发展的城镇网络体系，逐步缩小城乡差别和改变城乡二元经济的发展结构，加快农村社会向以现代城市社会为主的转变过程。 　　根据以上认识，全域城市化内涵可以理解为以下几个方面： 　　 　　（一）全域谋划新城建设 　　 　　我国的城市化仅靠农村人口向城市中心区域转移是不可能实现的。因此，全域城市化的重点应放在新城的开发与建设上。这里所说的“新城”指的是建立在特定产业空间基础之上的、相对独立的（与中心城市相隔离）、具有比较完善的公共设施和公共服务等城市功能的城市区域。新城不同于传统意义上的乡镇企业所在地的小城，也不同于行政性的建制镇或大型社区，它或是围绕产业集群建立的“建设项目配套型”新城，如工业新城、科技新城、大学新城等，或是原来的小城镇突破了传统发展模式，产业结构得以转变，功能定位得以提升，城市设施高标准配套，使城镇的内涵有了本质性变化的新城；新城作为城乡一体化的新枢纽，将为我国经济发展注入新的生命力。我国城市发展的实践表明，新城的开发与建设，不仅使大城市由单中心城市结构向多中心城市结构演进，而且新城自身的结构也呈现明显的变化。一是大城市部分职能逐步分散到了这些新的增长中心之中，从而减轻了大城市自身的压力。二是又逐渐形成了具有内在联系的城镇结构，从而提高了新城的空间容量。另一方面，新城建设是城乡结构调整的关节点，是转移农村劳动力的有效途径。谋划新城建设的意义在于它为农村劳动力转移提供了一个高起点的发展平台和承载空间。对于农村大多数转移人口来说，由于中心城市较高的生活成本和住宅成本，转移到城市中心区几乎是不可能的。但新城的优势，使之可以成为这些转移劳动力迁居地的优势。同时，新城建设势必带动周边小城镇或非建制村镇的新一轮发展，有利于推动小城镇空间的集约化，促进城乡统筹发展。另外，新城建设对于促进区域管理体制改革、创新体制新优势具有特殊意义。目前，我国行政区划面临的一个重大问题，就是如何适应功能区和行政区融合发展的要求，探索打破行政区划限制，建立资源共享、优势互补、功能完善、管理科学的大都市圈管理体制和运行机制。新城之所以有较高的增长速度，原因在于它实现了功能区和行政区的有效结合，有较低的运行成本和新的运行机制。所以，全域谋划新城建设，是全域城市化的重中之重。 　　 　　（二）全域城乡一体化 　　 　　城市和农村作为不同的空间经济体，两者相互依存、密不可分。全域城乡一体化，就是对一个城市地区的城乡全域进行整体的、系统的、科学的规划和设计，结合本地实际状况，按照城市化的要求和发展进程中的标准进行系统的整体的规划。长期以来我国的规划重点在城市，主城区有详细的发展规划，县市区的发展规划比较模糊，乡镇只有粗线条的发展规划，农村发展基本是没有规划。城市规划与农村经济发展相脱节，一方面城市按照自身且缺乏城乡统筹的规划发展，另一方面农村城镇按照所谓的规划盲目扩张。其结果，城市发展没有农村经济发展的有力支撑，农村经济也没有得到城市集聚经济的辐射而扩张，城乡资源得不到优化配置，限制了各自的发展空间和速度。要实现城市化的科学发展，就必须坚持全域一盘棋思想，将城乡的经济社会发展纳入到城市化发展体系之中，构建统筹、协调、均衡、可持续的城市发展系统，按照城乡一体化的结构、功能、特点和资源优势与区域条件来谋划全域城市化发展的结构和空间布局，在全域形成一个层次分明、结构合理、路径明晰、凝聚人心和可控可实现的统一的发展蓝图，从而实现城乡政策上平等、产业发展上互补、国民待遇上一致的新格局。 　　 　　（三）全域农业产业化与现代化 　　 　　全域城市化不是放弃传统农业，而是向工厂农业、生态农业和效益农业的转型，这种战略转型的核心是农业的产业化经营。农业产业化经营其实质就是用管理现代工业的办法来组织现代农业的生产和经营。它以国内外市场为导向，以提高经济效益为中心，以科技进步为支撑，围绕支柱产业和主导产品，优化组合各种生产要素，对农业和农村经济实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理，使农业产业的生产、加工、储运、销售、服务等环节，通过专业性产业组织分工协作去完成，发挥分工优势，以提高产业的组织化程度和市场竞争能力，形成规模效益。要用现代科学技术改造武装传统农业产业，大力增加农业产业的技术含量，重点发展特色农业、精品农业和都市型农业，以适应高端市场需求。这样的农业，已经不是纯农村的农业，而是城市体系中不可缺少的有机组成部分。 　　 　　（四）全域村镇社区化 　　 　　全域村镇社区化就是让农村的社会意识、社会结构、社会运转方式逐步城市化，让城市文明覆盖农村社会。实现全域村镇社区化，必须把全域城市化推进过程与新农村建设结合起来。全域城市化建设与新农村建设密不可分，实现城镇化与新农村建设的“双轮”驱动，是对城乡关系的重新认识和重大转变。但应明确的是，新农村建设只是国家城镇化战略的一个重要补充，新农村建设要解决的问题是，现在及将来不可能或者不愿意在城镇中就业和居住的农民在农村的生存及发展问题。无论我国的城镇化程度达到多高，总有相当部分的人口要留在农村（预期到2020年，我国仍将有43%左右的人口居住在农村地区）。新农村建设就是为了不让这些人的生活水平与城市人口拉得太大，让这些农村人口也能逐步提高生活水平，享受经济增长的好处和城市社区的文明。可以说，这部分农民的发展与城镇化进程是息息相关的。但不能否认，由于特殊的历史原因，农村与城市形成了互相分割的二元结构，农村的社会意识、社会结构、社会运转方式与城市相比有很大的不同。城市已经不同程度地进入了现代社会行列，而农村大都还停留在落后的传统社会阶段。全域城市化就是立足于解决二元经济结构矛盾，突破传统城市化的资源约束，促进城乡统筹、良性互动的协调发展。要通过经济、政治、文化、社会等方面的建设以及教育、科技、人员交流、产业联系、各种媒体的纽带和中介作用，把现代文明输入农村，逐步改造农村的社会意识和社会结构，把农村引领到现代社会和城市体系中来，逐步让农村享受城市社区的文明，实现农村社会的战略转型，这个过程本身也就是城市化的过程。 　　 　　（五）农民市民化 　　 　　现代意义上真正的城市化进程是“让农民变成市民”，而不是“让农民变成农民工”。农民市民化，就是农民转化为市民的过程。在西方发达国家，农民市民化道路通常是通过人口迁移来完成，而我国是拥有13亿人口的世界人口大国，其中8亿农民想通过大量的人口迁移来实现市民化，其过程必将是长期而艰难的，其难度和成本也都会大大高于西方发达国家。因此，西方国家农民市民化的一般规律，并不完全适合我国国情。农民市民化是农民身份的战略转型，也是城市化的实质。农民的身份问题表面上看是个户口问题，但实质包含了太多的经济、社会等内涵。全域城市化进程中通过新城的开发与建设，使城市经济有了新的增长方向，而且还可以解放农村劳动生产力，成为城市人口疏散和农村劳动力转移的迁居地。全域城市化过程中城市功能的延伸和产业结构的演进使农业人口向非农产业转移成为可能，体现出产业结构与城市化的密切联系。换句话说，产业结构的演进必然导致经济的非农化和工业化，城市功能的延伸和产业空间布局的转移必然导致人口定居方式的聚集化和规模化，这实质上就是城市化的过程，也是农民市民化的过程。因此，伴随着新城开发与建设的产业结构调整和优化过程是农民市民化过程的前提条件，没有产业结构的转型，就没有劳动力的流动，就没有农村经济的工业化过程。但我国农民市民化问题的破解不能简单地等同于户籍转变、地域转移、职业转换，真正难度在于最终破解居住在广大农村的农民市民化问题。我国农民市民化进程不只是简单完成农村人口向城镇的迁移，而更重要的是尽快从国家政策层面结束城乡分治现状，无论居住在城镇还是农村的居民，都能享有同等的社会福利待遇和现代城市文明生活。农民市民化的实质就是实现农民社会文化属性与角色内涵的转型，同时还是农民各种社会关系的重新构建过程。 　　 　　三、全域城市化进程中应注意的问题 　　 　　全域城市化是一个系统工程，一定要规划先行。要依据自身的实际状况和经济社会发展的要求，所承载的使命和责任及城乡一体化的进程和发展目标，对本区域城乡发展进行六位一体的规划：功能延伸与新城的开发建设规划一体化、城乡产业空间布局规划一体化、城乡基础设施规划一体化、城乡公共服务规划一体化、城乡人口与资源环境规划一体化、城乡土地利用规划一体化。主要是结构调整，要从根本上改变仅仅做城市的发展规划、只做框架式的发展规划和城乡脱节的发展规划。 　　城市规划是城市建设和发展的重要前提，但城市规划前要先“策划”，即要在城市定位基础上制定城市发展战略。我国很多城市或新城规划频繁变动，一个重要的原因就是规划前没有去策划，没有在城市准确定位基础上科学制定发展战略（“策划”就是你要做什么；“规划”就是你该如何做。策划应该围绕市场等软件来做，规划应该围绕硬件来做。策划解决思想路线，规划解决组织路线。策划是灵魂，规划是身体，策划是皮，规划是毛）。因此，全域城市化战略的推进，就是要在科学“策划”的基础上，首先进行发展战略规划的制定，解决发展理念、发展的指导方针问题，解决城市和城镇发展定位，产业发展定位问题，选择好发展模式，找准发展路径，确定发展目标和发展步骤，在此基础上制定各级城市与城区的发展规划，实现发展战略与城市发展规划的统一和协调。 　　全域城市化除了要有一个科学的城市规划外，还应注意以下几个方面： 　　第一，全域城市化是一个动态的经济社会发展过程，要在市场体系的发育和不断完善的过程中掌握好城市化的范围、力度和节奏。全域城市化过程固然有政府的推动，但说到底是个市场化的过程，有自身的规律性。因此，全域城市化既要积极推进，又不能操之过急，要按市场规律和社会发展规律行事，决不能搞超前城市化。 　　第二，全域城市化必须高度重视农业自身的发展，要把农业、农村和农民问题与全域城市化战略统筹加以考虑，不仅要在结构调整中积极稳妥地推进农业、农村的战略转型，用现代科技武装农业产业，用现代工业推动农业产业的战略转型，改善农民的生存环境。还要通过各种中介作用，把现代文明输入农村，关注未市民化农民的发展问题。要借助全域城市化战略实施的契机，逐步改造农村的社会意识和社会结构，把农村转变为城市体系中不可缺少的有机组成部分。 　　第三，以产业奠定城市化的基础，提升城市化的质量。失去产业支撑力的城市化，必然是没有生命力的空心化。我国长三角和珠三角地区能较快地推进城市化进程，其中一个重要原因，就是得益于早期乡镇企业发展的坚实基础。巴西之所以陷入“拉美陷阱”，根本原因在于其城市化速度超过了工业化速度，城市化水平与经济发展水平严重脱节。因此，在推进城市化进程中，必须把产业发展和壮大放在首要位置，要借助城市产业结构的变化和城市功能的延伸，加深产业价值链引致新的市场需求，进而进行集聚要素投入。全域城市化的重点在于中心镇产业链条的延伸和拉长，在此基础上形成城市功能的选择和培育。因此.要以产业协作配套为突破口，打造产业链，进而形成一个经济区域带，或者说产业带、城市带，从而奠定全域城市化的坚实基础。 　　第四，积极推进城乡基本公共服务的均等化。一是城市化过程中必须积极推进农村基本公共服务体系的建设，尊重人的全面发展，在农村逐步建立与城市相同的就业、养老、医疗等保障制度，逐步缩小城乡间保障水平的差距。二是大力发展农村教育，促进教育公平，重点加强“新城”区域的教育、卫生等公共服务设施建设，引导社会服务资源向“新城”延伸和转移，进一步优化资源配置，提升“新城”社会公共教育品质。三是繁荣发展农村文化。发挥主城区的文化中心优势，建立城乡统筹的文化事业发展体制，使城市丰富的文化资源、要素和服务向农村，特别是“新城”延伸，着力形成与时俱进的城市精神和城乡融合的特色文化，不断提高城市文化软实力，加快“同城同待遇、城乡一体化”的进程。 　　第五，随着全域城市化过程中“新城”的开发与建设，必将导致传统城镇体系的重新布局。因此，在实施过程中应该注意对一些传统城镇、乡村的风土人情进行保护，不能因为进行城市化而破坏了历史遗产。 （《财经问题研究》，东北财经大学公共管理学院，于洪平）