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抓村重在民主法制建设 金秋时节，市人大牵头组织了市人大研究室、农经委、法制委，市农办、市司法局等6位同志，对全市10个县（市、区）17个村的农村基层民主法制建设情况开展了历时一个多月的调查。调查前，我们翻阅了市有关部门提供一些农村基层民主法制建设文字材料。当我们深入调查后，才发现“纸上得来终觉浅”，下派村支书所进行的十分丰富生动的民主法制实践活动，不仅给我们提供了许多好的经验，而且也给我们上了一堂生动而深刻的农村民主法制课。 民有所呼：农村基层呼唤民主政治建设 调查使我们感到，农村基层不仅需要民主法制，而且迫切需要加快民主法制建设进程，下派村支书成功地推进民主法制进程表明，推进民主法制建设所构筑的社会主义政治文明极大地促进了农村的物质文明和精神文明。在与村支书、村两委干部、村理财组长、村民小组长以及村民代表的各种座谈了解中，我们都感受到农民对民主法制的渴求，对下派村支书推进民主法制建设的赞许以及要求下派村支书继续留任的期盼和企求。 “民主法制是一个重要法宝，用了它，就能使村由乱变治，经济由滑到止，并朝良性方向发展”，一些下派村支书这样说； “凡是下派村支书的村各方面工作都比较好做”，一些乡镇领导这样说； “早几年下派，早几年搞民主法制建设，就不会搞成现在这样的空壳村”，一些村委干部和村民这样说。 总之，不同层次的人从不同角度对农村基层推进民主法制建设给予了充分的肯定，反映出农村基层对加快民主法制建设进程的强烈要求。 推进农村民主法制建设是农村社会经济发展新阶段的必然要求，农村实行家庭联产承包责任制后，农民有了充分的经营自主权，随着改革开放的不断深化，农村生产关系的各种变革继续在推进着，变革使得农民的生产生活方式、思想观念、利益发生了广泛深刻的变化，客观形势变化要求村级组织应迅速与这种变化进行“接轨”。然而我们的一些村级组织表现出明显的不适应，从总体上看，有以下几个表现： 1.村级组织能够得到村民的拥护度下降了，村民不信任度上升了。2.干部老化、党员老化倾向明显，一些村级干部仍保留传统的工作思路、工作方法，表现在思想上封闭性、保守性，工作中的应付性和被动性，缺乏开拓创新精神和抓经济办法，带领农民脱贫致富的活力明显不足。3.领导方式方法上仍然带有严重的家长制管理、包揽型领导模式，“干部说了算”的“一言堂”领导作风，挫伤了群众积极性，村级组织凝聚力出现下降现象。4.干部作风不正，不公不廉等腐败现象滋生蔓延，群众上访事件增加，农村不稳定现象有所上升。5.干群关系紧张，群众意见大，如邵武市和平镇坎下村反映，下派支书前村两委怕开会，怕批评意见，因为每次开会都成为变相的“批斗会”；延平区来舟镇游地村也有“五多两怕”，即矛盾多、债务多、上访多、群众意见多、干部处分多，干部怕群众，镇里怕挂点。6.决策不民主，不公开，重大事项群众不知道，缺乏制度制约，村财务混乱，以致村财亏空，不断恶化。邵武市桂林乡盖竹村几年前村财收入100多万元，到下派时竟亏空27.5万元，村民说：“修桥铺路，干部得好处，村里背债务”。对于债务混乱现象，邵武市金坑乡隘上村村民也有说法：“书记管钱，主任批条，出纳管条，会计做账”；延平区来舟镇游地村下派前5年村财收入100多万元，村干部没有办一件公益事业，而钱不知道到哪里去。 然而所有这些积累着的矛盾和困难在下派支书手里得到了较好解决，靠的是什么办法？调查表明，最关键的是进行民主法制建设，建立起一个良好的村民自治运行机制。 一、民主法制能治乱。延平区西芹镇中坪村下派村支书说得好，下派时我们单枪匹马来这里，没有一个亲戚朋友，尽快打开局面，靠的是民主法制，民主法制是一个重要法宝，一个村不抓民主法制就会自由涣散。中坪村下派前不仅村财亏空，更严重的是群众缺乏安全感，全村许多孩子不想读书，不少跑到少林寺学拳术，为的是回来“拳头讲话”。因为这个村下派前是“谁拳头大谁说了算”，村里的其他工作都很混乱，计生工作落后，乱砍盗伐森林现象难禁难止，财务混乱，没有制度，书记主任说了算等等。就是这样一个村，下派村支书后，抓了民主法制建设，很快井然有序，两年多没有治安案件，由于建立和完善了制度，一切按制度办事，一碗水端平，干部好当、群众工作好做，群众情绪理顺，各项工作都走上正常轨道，难度较大的林权改革方案通过自上而下，自下而上的反复讨论获得通过。农业结构调整也开始起步，并有了村的长远发展规划。武夷山市兴田镇虹桥村长期闹分村，下派村支书仔细分析产生不稳定原因后，认为只有用制度管人，照章办事，才能体现公平、公正原则，才能消除村落之间干群之间的隔阂，在他努力下，闹分村得以平息。 二、民主法制能理顺班子关系。党支部的核心领导作用得到强化，党组织与其他班子的协调机制建立起来了。中坪村支书说，过去书记和主任开会意见不统一，常常不欢而散，这种不团结现象在下派后得到了消除。调查表明，许多下派村支书能运用现代领导管理办法，使两委班子增强团结，号召力、战斗力、凝聚力大大增强。政和县石屯乡长城村建立两委例会制度、值班制度、村干通气制度后，干部作风大为改变，晚上干部一起学习、讨论，交流思想交流工作情况，村干部形象称之为“机关作风”，这正是下派干部用现代管理办法管理农村事务的体现。所谓“机关作风”就是指的下派村支书完善管理制度、讲究民主科学的决策程序，从而改变村干部个人说了算，缺乏科学民主决策程序，管理不规范的现象。建瓯南雅镇房村实行每周二现场办公制度也是这样。 三、民主法制能促进稳定，有利于各项工作开展。闽北是重点林区，林业是农民收入的重要来源，对这个关系到村民切身利益的大问题，许多村不依法办事，拍卖山场一个人乃至几个人说了算，不公开、不招标，以致成为诱发许多村不稳定的主要因素。邵武市桂林乡盖竹村下派村支书从切身体会中认识到，在农村如果得不到群众支持，就一事无成，他从与群众利益最密切的事做起，狠抓村务公开，建立和完善各项制度，并身体力行，工作很快打开局面，如征收税费向来是难度较大的工作，群众对过去村干部所收税费不用在公益事业而是用在吃喝上的行为深恶痛绝，使该收的税费只能收到20－30％，在抓了税费收支公开后，现在能收到85％以上，所有事都做到有章可循，按制度办事，杜绝了原来凭干部嘴巴靠人情办事的不正常现象。邵武市金坑乡隘上村对集体林权改革，先由村干部调查摸底，再由村民代表评估，最后由村民代表大会通过，群众很满意，工作一顺百顺，最难的计生工作也脱了单列帽子。许多村自下派村支书后，就没有上访事件发生。 村提留乡统筹经费征收，山林纠纷、计生工作都是农村最为棘手的难题，却都靠民主法制这个法宝化解了。 四、民主法制能降低公共成本。为群众办好事，应该鼓励和支持，然而在不少村好事却难办，主要是重大决策不民主，群众没有知情权、参与权，群众不知道不支持，自然加大了办好事的难度。光泽县崇仁乡崇仁村采取所有办好事项目都交群众讨论，让群众出谋献策，群众不仅出主意，还出力气。该村拟修一条道路，但资金不足，讨论中群众提议自己出劳力解决沙石料问题，以弥补资金不足，群众还说服另一部分对该项目疑虑的群众，使工程得以顺利完成，抢占了机遇，降低了工程成本，下派村支书从这件事感悟到，让群众知情和参与，能收到让群众做群众工作的意外效果。盖竹村下派党支书也有同样体会，他采取让村理财小组向村民代表大会解释村财使用情况，加大了群众的信任度，群众很快理解和支持，许多事好办多了，无形中提高效率和效益，他说理财小组一句话顶村支书一百句。 五、民主法制能促进经济发展。调查中的许多下派村，债务恶化普遍得到遏制，而且有所消化，负债水平不同程度下降了，经济也开始起色。顺昌县水南镇余墩村和建阳市水吉镇黄家店村都是离县城不远的村，照理这两个村经济不该那么落后，然而在过去的岁月里，由于干部不团结，村民对干部不信任，干群关系紧张，离心离德，这两个村仍处在比较封闭落后的状况，村财亏空，经济结构单一，农民收入低，干部补贴低，还经常拿不到。余墩村下派村支书到任后，着手抓制度化、规范化建设，每有大事商于民，每定大事依于法，很快获得村民的信任，也很快出现稳定的局面。有了稳定就能谋发展，村里通过加强服务，引导农民积极有效地进行结构调整，改变了过去单一种粮的局面。短短两年多，村里种植玉米，搞食用菌取得大面积突破，农民收入大幅度增加。为了打破流通瓶颈，村里加强流通服务，成立了公司，下派村支书带头到广州、深圳搞产品推销，取得很好的成效，反过来又促进了生产的发展。“农民需要我怎么做，我就怎么做”，这是该村下派支书的服务观，彻底改变了过去干部要农民做什么，农民就做什么的简单工作方法，使该村经济取得新突破、新发展。黄家店村也是这样，在进行民主法制建设取得稳定的基础上，引导农民进行结构调整，一反该村长期单一种粮局面，葡萄、莲子、西瓜、药材一起上，多种经营格局迅速形成，农民收入两年上了两个大台阶，去年比前年增收700元，今年比去年再增收800元，村里治安好了，偷盗少了，打麻将闲聊少了，邻里关系好了，村民对干部也满意了，一些打工的人又回到村里搞多种经营。该村下派支书深有体会地说，凡事按章依法办事，是工作打开局面的关键。调查充分说明，稳定才能发展，而稳定需要民主法制建设。一路上调查都给我们一个重要启示，民主法制能促进生产力的发展，以时下流行的话说，民主法制也是生产力。有些人认为现在农村搞民主法制超前了，等经济发达了再搞民主法制建设，调查事实表明，这些“超前论”、“条件论”，是没有根据的。 我有所应：下派村官催快民主法制建设进程 大量调查情况表明，村级组织薄弱大多是民主法制建设的薄弱，村级工作落后大多是民主法制建设的落后，下派村官上任三把火，最关键的一把火正是烧在民主法制建设上。他们按照《村民委员会组织法》要求，身体力行地建立起以扩大基层民主推进村民自治为主要内容的自我管理、自我服务、自我教育的良好运行机制，使过去许多挂在墙上，写在纸上，说在嘴上的民主法制要求真正成为广大村民的伟大实践。 从调查看，建立村党支部领导下的村民自治运行机制，各村做法虽不尽相同，但整体都抓住两个关键：1、“四民主一公开”是一个有机整体，都注意互动推进、配套运行；2、核心是抓住解决“谁说了算”的决策管理的程序规范问题。民主是让村民当家作主，重大事项让村民知道，重大决策让村民参与。民主是一种程序，程序重于内容，过程重于结果，决策只有按照一定程序运作，决策才能民主化、科学化。这是我们所调查的许多下派村民主法制建设的重要经验。 民主选举要发扬民主，尊重民意，使村民真正行使选举权利，而这一切的关键是村党支部的核心作用的正确发挥，从许多下派村调查看，村民们大多都选出公认度信任度较高的村主任及村委干部，采取“自下而上，自上而下”原则推选候选人是值得肯定的成功做法之一。邵武市桂林乡盖竹村采取由村民代表大会推选候选人，经村党支部研究（主要是资格审查）后，再交村民代表大会确定候选人，最后选举结果，村民都比较满意。建阳黄家店村下派村支书从选举实践中体会到，选举不能搞一厢情愿的“内定”，即使是支部认为哪个更合适，也要通过分析比较等进行引导，让村民选择，否则，群众一旦认为“内定”，就会反其意而选之，结果选上来的人，就会顶着干，闹矛盾。个别下派村支书就因为有了“内定”框框，使选举不顺利。现在村民民主意识普遍增强已是不争的事实，不能忽视。政和县石屯乡长城村选举出现丈夫妻子选不同候选人，婆婆不同意委托媳妇代写选票而坚持自己到场参选的现象，就是最好的证明。该村下派村支书充分尊重民意，正确引导，这个闹了几十年（从解放前起）宗族斗争的混乱村，这次却顺利选出大部分人都比较满意的村主任，成为这个村由乱到治的一个重要基础。许多下派村的选举实践证明，村民的民主觉醒是必然趋势，党支部在选举中的核心作用是正确引导而不是包办代替，主要体现在通过法定程序成为村选举委员会负责人，防止违法违纪现象发生，并通过引导和影响舆论真正把受村民拥护的人选进村委会。 规范村级组织决策程序，让“大伙作主”代替“一人拍板”，实现决策民主科学化。在规范决策程序方面，下派村普遍做法是：由村支部书记主持两委联席会议，讨论研究村重大问题和涉及村民切身利益的重大事项，村两委讨论决定后，再开党员大会征求意见，最后交村民代表大会或村民大会讨论，并进行民主投票。为此各村根据自身实际，制定了相应的议事规则，如《村委会议事规则》、《村民代表会议议事规则》等，有些地方，还引进了听证会、论证会、座谈会制度，如光泽县鸾凤乡大陂村实行“点题问答，民主听证会”；政和县杨源乡岭头村不仅请专家论证自来水工程方案，而且就自来水工程方案召开了6次村民代表会议，新方案预算资金比原方案节约了1.4万元。村民代表说：“自实行村民自治以来，他们还没有像现在这样拥有这么大的权力，享有这么高的荣誉。”决策行为的程序化，保证权力在透明有序的轨道上运行，较好地克服了过去“一个人说了算”所产生的各种弊端。 规范民主管理程序，主要是建立和完善各种管理制度，制定的制度有：（1）在村干部管理方面，制订两委工作制度，主要是明确分工和职责。从调查的下派村看，各村普遍对村干实行精简，实行交叉兼职；（2）制定规范村民方面的制度，主要是依照《村民委员会组织法》和其他法律法规和政策，制定村规民约，如护林管理公约、计划生育自治公约，这些村规民约成为村民自己的法律，从制度上规定了“农民的事农民办”以及怎么办的问题；（3）制定村务公开财务公开制度，凡属村重大事务都要公开，如计划生育、山场拍卖，乡村税费征收使用及减免，重点工程以及救济款救灾款的发放等；（4）财务管理制度，根据村财情况，各村都制定了分级管理制度，比如300－500元内由村主任审签，500－1000元内由两委研究决定，1000元以上通过村民代表大会讨论决定。民主理财代替了“口袋钱”，改变以往钱集中控制在村主任一人手中，全凭他一人说了算，花完钱口袋里装满了发票，出纳只见发票不见钱的现象。武夷山市星村镇红星村过去村财管理混乱，开支不公开、不上墙，村里一年光交通费就花3万多元。下派村支书到任后，实行村财公开，仅交通费就缩减至每年6000元。 规范民主监督程序，从各下派村看，民主监督也有多种形式，一是党内监督，比如邵武盖竹村由党支部书记任民主理财小组和村务监督小组组长，建阳黄家店村也由村书记任村务监督小组组长，强化了监督力度，松溪县祖墩乡溪畔村建立有村委会向党员大会报告工作或述职，以及村委向村党支部汇报通报工作的规定。二是民主理财小组的监督。财务监督是村级民主管理与监督的最重要的环节，村民最关心村财务开支情况。在邵武下沙村的村民组长座谈会上，村民们反映他们最担心的是下派村支书一旦走了，过去村一年几十万元资金不知去向的情况就会重演，村民对财务的关心可见一斑。从调查看，各村都成立3－5人民主理财小组，一般由老干部、老党员和村民代表组成，按规定时间对村开支发票进行审核检查，发现发票不合规定，不予盖章作账。各下派村民主理财小组监督都比较到位，村民比较放心。三是群众监督。（1）建立评议制度，如浦城县永兴镇虹垂村规定村委会在党员大会和村民代表大会进行述职，由村民代表评议，甚至与村干部的补贴和奖金捆在一起，由村民代表参与评定。评议促进了村干部作风和方法的转变；（2）行使罢免权，这是最厉害的监督，邵武市沿山乡徐溪村村民大会对一不合格村委进行罢免，触动很大。 规范公开程序。民主决策的前提是公开透明，村民参与（管理和监督）的前提是知情，非议猜疑止于公开、公开也是诚信的前提。调查表明，公开在凝聚村民、群策群力、安定团结和促进发展方面发挥了重大的作用，各下派村围绕公开所做的工作主要在四个方面： 一是公开范围。顺昌县水南镇余墩村下派村支书认为，我们不谋任何私利、不怕公开，除了商业秘密等需要保密外，没有什么不能公开，如对群众最关心财务账目公开不包“粽子”，做到逐笔公开，真实全面公开提升了村民对下派村支书的胜任度、公认度。 二是公开时间。多数采取定时公开不定时公开相结合、事前公开和事后公开相结合办法，财务公开定期进行，重大事项及时公开。 三是公开地点。集中和分散相结合，人口比较集中的村公开在村部，比较分散村进一步延伸到自然村。 四是公开形式。多数采取张榜公布，也有少数采用邮寄分送到村民小组。 关于下派村官与基层民主政治的深思考 调查给我们最大的体会是，下派村官在农村基层最成功的一笔，就是在农民当家作主参与自治热情高涨中，与广大农民群众一起进行农村基层民主法制建设的伟大实践，这同时也是他们成功程度的一个重要检验点。调查事实证明：推进农村基层民主法制建设进程，选择是必然的，转变是艰难的，工作是辛苦的，收获是甜蜜的。 当我们进一步对他们成功“奥秘”进行探索时，我们觉得有几个因素特别重要： 第一，制度选择是在一定制度和人文环境中产生发展进行的，人的因素对特定的制度选择以及体制转变具有重要的作用，农村基层的民主法制选择也是这样。事实证明，许多下派村最具深远意义的变化都与人的因素有关。这就是在当前农村现实情况下，下派村官所产生作用的全部现实意义。在我们所召开的各种座谈会中，许多村委干部、村民小组长等都对下派村官的素质给予充分的肯定，都说下派村官文化素质高，思想比我们开放，观念比我们新，市场意识、法制意识、民主意识比我们强。民主政治的进程有其自身的内在规律，它受人的自身的思想文化素质，工作方式方法，工作作风以及人格等多种因素制约，正是下派村官在这些方面的较高素质表现，使得他们在推进农村民主政治进程中能够因地制宜因势利导，作出顺时应势之举，取得了明显的效果。调查中，一些下派村官说了这样的体会：在农村基层搞民主法制建设，就是用制度管人、订制度很容易、挂一个牌子很容易、制度上墙也很容易，而如何真正做到按章办事，才是最重要的，而这取决于应用制度的人。许多村成功背后，归根结底都是坚持制度的结果，而其中下派的村官起了关键性作用。在当前农村社会矛盾比较突出形势下，村民依法自己管理自己，就是从制度上遏制基层党组织内不公不廉等腐败现象的滋生。同样一个村，下派前是不公不廉等腐败的“污土”，下派后经过民主法制管理后，却成为净土；同样一个村下派前是干部说了算的一言堂管理方式，民主如水中沙丘，干部与群众关系形似油水，下派后，群众情绪理顺，干群关系密切，形成了鱼水关系。从“污土”到净土，从油水到鱼水关系的转变，说明民主法制对农村稳定和发展是一个强有力的推进，下派村官在推进民主法制进程方面确实功不可没。 下派村官们的成功，是市委下派决策的成功。把干部推出机关，仅仅是放鸟出笼的第一步，只有引鸟入林，把干部推向农村基层，形成直接面对基层，面对群众的工作局面，建立起依法民主管理的自我运行机制，村级政权就会有真正的活力和动力。 第二，下派村官带来了人才优势。和大自然客观规律一样，人文杂交也会带来人才优势，下派“村官”所带来的优势不仅表现在推动了思想、观念、意识和知识的更新，而且对打破农村各种旧的习惯势力起了独特作用。列宁说：千百万的习惯势力是最可怕的东西。众所周知，在当前中国农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村务公开受到各种各样的干扰还是比较严重的，世俗偏见比较多，世俗偏见令人囿于一方之识，一孔之得，宗族利益有时凌驾于全村利益之上，阻碍农村的进步和发展。下派村官不仅拥有新的观念，而且能以相对超脱的有利身份，用客观眼光和方法来化解农村中的各种“纠葛”和矛盾，真正做到公道和公平，下派村官没有自己的私利，少了那些沾亲带故，一心一意为村民谋利益，这点村民们都看在眼里，记在心里，这样就获得了大多数村民的支持和拥护。权力的授予有三种：上授（任命）自授（自身水平）和下授（群众相信）。光泽县崇仁乡崇仁村下派村书记认为：在村基层工作，群众支持和拥护相当重要，有了群众的支持，什么事都比较好办，离开了群众的支持，什么事都不好办。正是村官们有了三种完整的权力授予，才使他们在推进基层民主法制建设进程中能够大显身手。 第三，基层民主法制进程是和农民民主意识的回归和觉醒相对应的，这是民主法制发展的内在规律，尊重进程的内在规律，树立良好的工作作风和选择正确的工作方法，科学地推进农村民主法制进程是许多下派村官取得成功的又一重要因素。许多村官到任后都曾遭遇过村民们的冷眼、冷脸和冷心的尴尬局面，村民们或把他们看作是“工作队”，或认为“与以前的村干部没有两样”，不抱什么希望，没有什么热情，针对这种情况，许多村官们上任后即钻到群众中去，入室入户，促膝谈心，寻贤问计，广泛征求意见，了解村民们想什么、要求什么，弄清村干部与群众关系的紧张所在。现实使他们感到，市场经济的发展，经济利益的驱动，使农民以前所未有的政治热情关注自身的利益，关注村中事务的管理，关注干部的行为方式，迫切要求参政议政，用民主法制来保障自己的民主权利和经济利益。于是他们抓住“民主法制”这个牛鼻子，解决村民们最不满意的地方，切实把村务公开村民自治做好，满足村民对民主法制的要求，凡事都走群众路线，相信群众，依靠群众，以群众拥护不拥护，欢迎不欢迎，支持不支持为工作的出发点和落脚点，结果是群众由不满意到满意，许多事由不好办到好办，政治清明带来了物质文明和精神文明，干群关系好了，群众心平气顺，齐心协力把村工作做好。村官们也很快获得村民们信任，建立了感情，建立了良好的沟通关系，畅通了民意渠道，村民们不但主动请他们吃饭，晚上还会聚集在书记住处聊天，建言献策。面对村官到期离去现实，不少村干部说：村里条件差，让他们在这里工作委屈了他们，很希望他们留下来，又不忍心说出来，这种两难心态，是良好的“作风效应”表现。 第四，人格力量对促进民主法制进程不可低估。在我们调查中，一位村干部这样评价他们下派的村支书，说他们政治强可靠，作风正可信，气量大可亲，本事大可敬，类似这样评价不少。其中“可信”“可亲”折射出村民们对下派“村官”人格力量的肯定。凡事取信于民，以诚信为本，搞诚实民主政治，是许多村官们遵循的一个重要思想原则和工作原则，光泽县崇仁村支部书记在联系实际谈到自己的体会时认为，在农村基层，每一件事要取得成功，都要取信于民，让老百姓拥护，要一步一个脚印，不能作秀，搞公开要真公开，不能不公开，不能半公开，不能假公开。 第五，抓村重在民主法制建设，关键在建立一个良好的自我运行机制。通过调查，我们深切感到做好一个村的工作确实很不容易，综合性比过去更强了，复杂性比过去更高了，艰巨性比过去更大了，但村的工作千头万绪，关键要抓住民主法制这个核心，才能稳定农村，繁荣农村，而这需要更强的党支部的核心领导作用，需要更好的支部书记带头人。调查中许多村官也认同了这样一个看法：不抓民主法制的村工作是虚干，不建立正常运行机制是白干，不依法民主管理是蛮干。这深刻地道出了面对农村民主的新形势，村级党支部如何适应形势，与时俱进，推进领导创新，摒弃基层党组织传统的包揽型领导方式，主动改善党的领导，使党的组织在基层民主法制建设中的各个环节和领域发挥领导作用的大问题、大课题。我市大多数村下派村官已经迈出了重大的一步，作出了成功的探索。调查中许多下派村官都认为给钱给物最重要的是要给个好机制，今后他们走了，最希望和最重要的是：“留下一个不走好支部”、留下一个好的制度。所以我们下派村官的实践和探索，不但具有现实意义，而且也有深远意义 |
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