安全生产非法行为，是指公民、法人或者其他组织未依法取得安全监管监察部门的行政许可，擅自从事生产经营活动的行为，或者该行政许可已经失效，继续从事生产经营活动的行为。由此推断，矿山非法生产应指公民、法人或者其他组织未依法取得相关部门的行政许可，擅自从事生产经营活动的行为，或者所取得的行政许可已经失效，继续从事生产经营活动的行为。我国非煤矿山总体仍表现出“乱、散、小、差”（采矿秩序乱，企业结构散，办矿规模小，管理水平差）的特点，每年因非法生产而酿成的生产安全事故比例很高，因而打击非法生产历来是非煤矿山安全监管工作的重点之一。然而，由于非法生产经营单位趋利性强，作业时间灵活，甚至与基层单位有利益往来，致使监管部门难以将其“一打而死”。同时，对矿山开采生产经营活动的监管部门不止安监部门一家，安全许可也不是采矿许可的前置，因此，研讨安监部门如何准确定位，整合各部门力量，明确职责分工，切实防范因非法生产导致的生产安全事故具有很强的现实意义。
一、非煤矿山非法生产的表现形式
对于一个正当合法的非煤矿山采矿企业来讲，一般应具备以下条件：一是要注册成立一个企业法人，办理工商、税务等登记手续；二是要通过一定的法定程序取得一定范围矿产资源的采矿权；三是要达到安全监管部门的一些要求，取得安全生产行政许可；四是法律法规要求的其他条件。凡是上述行政许可证照不全或是存在超过许可期限的均应视为非法生产。
从现实情况看，非煤矿山非法生产有以下几种表现形式：一是以盈利为目的，私采乱挖，从未办理任何手续的采矿行为。这种采矿行为往往有以下特征：采矿工艺简单，设备设施要求较低，现场多为聘用人员，业主多为当地人或是与当地实权人物关系密切。如非法开采粘土矿、陶土矿，在大型排土场周围非法粉碎废石等行为。二是因种种原因造成证照不全，形成非法。工商营业执照施行每年审验，采矿许可证和安全生产许可证一般是三年一审，但由于近年整顿矿产资源秩序，整合关闭矿山，采矿许可证的发放施行三年一延期的不多，且安全生产许可证以采矿许可证为前置条件，因而导致大部分矿山是两年甚至更短时间证件到期，加上办证效率不高，使得很多企业在证件延期时段形成许可空当，造成非法生产。三是关闭取缔后又擅自生产，形成非法。有些矿山企业因达不到最低开采规模，或是不够安全生产条件，被当地政府吊（注）销相关证照，但企业业主擅自生产，与政府决定形成对抗。
二、当前的“打非”工作机制及安监部门的作用
当前非煤矿山“打非”工作多是在当地政府统一领导下，由国土部门牵头，公安、工商、安监、电力等部门配合，采取联席会议、联合行动等方式方法形成信息共享、合力打击。
从具有可操作性的法律法规看，安监部门对非法采矿行为的打击主要依据是安监总局20号令第四十二条第一款之规定：非煤矿矿山企业有下列行为之一的，责令停止生产，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款：（一）未取得安全生产许可证，擅自进行生产的；第四十五条之规定，非煤矿矿山企业在安全生产许可证有效期满未办理延期手续，继续进行生产的，责令停止生产，限期补办延期手续，没收违法所得，并处5万元以上10万元以下的罚款；逾期仍不办理延期手续，继续进行生产的，依照本实施办法第四十二条的规定处罚。这两款规定从现实执行情况来看，仅对三种非法生产表现形式中的第二种未按时延期造成非法生产的企业执行力较强，对其他两种基本无法实施到位，多数是要进入到法院强制执行的程序，而法院强制执行手续多、时间长，对其他非法生产行为无法形成威慑。
从实际工作看，安监部门在非煤矿山“打非”工作中主要起到以下作用：一是收集非法生产信息。最近几年广大人民群众对安全生产认知度提高，发现非法生产行为向安监部门举报的较多，因此安监部门信息较准。二是做好职责范围内的行政许可工作。对符合条件的非煤矿山企业实施行政许可，办理特种作业培训、证照延期等手续，使得企业的生产行为被纳入合法范畴。三是提请政府配合部门实施取缔关闭。对不合安全要求的企业提请政府实施关闭也是安监部门职责范围。但真正能将企业“关死”，确保不死灰复燃的职能并不在安监部门，而是在电力（断电）、公安（停供火工品、限制人身自由等）等部门。
三、准确定位，强力推动“打非”工作
按照“责、权、利”对等和有利于工作开展的原则出发，安监部门必须准确定位，在非煤矿山“打非”工作中既不可漠然视之、淡然处之，也不可大包大揽、强压基层。从当前的工作实际出发，安监部门应着重做好以下几个方面的工作：
一是改进工作作风，提高部门办事效率。对符合条件的新办证或延期换证企业提供便利的服务，将他们的生产经营活动纳入合法的轨道加以监管。这样也可以对“非法”生产企业形成一种好的导向。
二是加强部门配合，实现“打非”信息共享。对接收到的举报信息和初查结果及时以函件形式通报相关的部门，以形成共同打击，共同查处的氛围，达到发现一起、打击一起、打死一起、震慑一方的效果。
三是完善法律法规，强化安监“打非”职能。可以探讨建立“非法”生产业主行业限入制，用安监法规的形式规定凡被打击的业主几年内不得进入非煤矿山开采行业，担任法人、实际投资人、安全管理人员等，在非法生产企业从业人员不得成为矿山开企业的“三大员”等。加大企业“非法”生产的成本，提高安监部门“打非”权威。（作者单位：荆门市安监局）
