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发表于 2008-4-24 00:43 |
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地方药监体制改革36个方案
目前，地方药监与卫生体制改革问题，全无信息，国家局三定方案也未明确。各方都在猜测讨论。谈多，听多了，就想把一些想法理一下。
现在，那些决策者也正在安排方案。我们不妨猜测分析一下他们可能提出的方案。
一、理论上可能的体制改革方案
地方药监体制改革的核心问题主要是三个方面：
一是药监局主体地位存废，即牌子问题。
可能选项：
1保留，即药监局仍为一级局。
2降级，即药监局成为卫生局下属单位。
3合并，即药监局完全并入卫生局，卫生局加挂药监局牌子。
二是药监局与卫生局的职能调整。
可能选项：
1仅食品职能变动； 即仅仅根据国务院改革方案。
2药监部分职能划给卫生； 把药监局药品方面的职能也划出一部分给卫生
3卫生部分职能划给药监； 把卫生局其他职能划出给药监，如消字号产品审批等
4卫生与药监互划食品之外的部分职能。
三是药监局与卫生监督所的整合。
可能选项：
1药监局与卫生监督所合署； 即药监局与卫生监督所完全合并。
2拆分卫生监督所； 即卫生监督所一部分人员资产划到药监局。
3药监局另建食品监督队伍。
按以上选项设计，理论上可供选择的组合方案有36种（3*4*3 =36）。实际上可能更多。
二、目前在体制设计中的两种矛盾的指导思想
（一）大卫生体制。
现国家卫生部一直在叫卫生职能太分散，认为正是卫生职能分散导致医改方案难以推动和落实。国家药监局归卫生部管理，是这一思想的一次胜利。此外，卫生部还对“国家发改委管理医药价格和卫生机构的基本建设投资;财政部管日常的业务费和人头费;民政部负责医疗救助;劳动和社保部主管城市职工的医疗保障”等的职能都有觊觎之心。
由于医改实际上基本以省为单位，如果大卫生体制的思想延伸到省以下，则地方药监局的独立性将进一步被压缩。
（二）决策、执行、监督三权分立。
中共十七大报告提出，要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权相互制约协调的权力结构和运行机制。这是党对权力制约监督规律的新认识，是推进权力制约监督机制建设的重要指针。
目前，卫生部门存在多个角色的互相冲突，卫生局既是医疗机构的主管部门又是监管部门，是群众利益的维护者又是医疗机构行业利益的代表。从职能上说又是卫生领域的综合管理机构，医疗机构大量的行为都排斥其他部门的管理，卫生局处于独占状态，如药品采购排斥药监局，医疗机构是否营利性即是否纳税的资格认定排斥工商与税务，从业人员任命、分配、晋升、技术评审，医疗事故鉴定等等。
从三权分立这个理念上讲，现有地方卫生部门的职能已经是太大了。如何在地方上对现在卫生局的职能按决策、执行、监督三权分立思想进行拆分，也是一个主要思想倾向。这一理念将导致地方药监局独立性，有可能仍维持垂管，并可以接收卫生局的部分职能。反过来，也会把药监局部分职能划出。
在此理念下，最合理是把卫生局的执行、监督职能划出，把药监局的决策职能划出。
三、卫生监督所问题。
卫生监督所是一个地位非常痛苦的单位，它出身卑微，因卫生局人手不足,因而当作长工一直名不正言不顺地养大。经过十几年发展，已经成为一个有实力有财力的大单位。它利用卫生部门管理的大量人才和巨额经费，扩充了人员，置办了许多固定资产，并在全国建立了从中央到乡镇五级体系，并且有的还产生了它自己的下属单位（卫生局的孙子）。卫生部和卫生监督中心为了解决尴尬的身份问题一直不断努力并在逐步积累成效，目前已成为执法类的事业单位，并由国务院配发了制服，最近又正在操作转为依公管理单位。按此发展，可能像1999年的工商所一样全员转为公务员编制，各地建立卫生分局或卫生所，实现卫生监督所地位的大飞跃。
卫生局将大量执行类监督类职能委托卫生监督所办理。目前卫生监督所的职能，除食品卫生监督外，还有公共场所卫生，医疗机构执法，职业卫生、健康相关产品审批监管等职能。食品卫生监督只是其中小半部分。
如果将卫生监督所一分为二，将食品卫生监督的人员划给药监局，则地方上有二只规模都不大的卫生执法队伍，对卫生部而言也存在两只执法队伍。
且药监局食品卫生监督在乡镇一级的办公场所经费等又是一穷二白。
如果药监局另外招人，则药监新人的业务能力，办公场所设施等，以及原卫生监督所冗员的按排，也成问题。
从这个意义上讲，地方药监局整合的实际对象是卫生监督所。
四、最具可操作性的几种方案
按上文分析，理论上最少有36种方案。实际上大部分方案不具操作性，可能排除。比较可行的几种方案是：
方案一，地方药监局与卫生局合并。
取消药监的省以下垂管，地方药监卫生完全由地方一个单位负责。与国家药监局的对接方法则是地方卫生局加挂药监局牌子。国家药监局沦为中医药管理局地位。将药监局的政策制定职能与监督检查职能分开。前者在卫生局成立类似药政科、医疗器械监管科等的内部科室，后者以类似药品监督大队名义并入卫生监督所。
此种方案我等感情上难接受，实则可能性极大。尤其是目前卫生部以医改为人质要求扩权再扩权的氛围之下。
方案二，药监局独立，并将卫生监督所划一部分给药监局。
药监局仍与卫生局平级，食品综合职能划到卫生局本级，卫生监督所的食品卫生执法职能及相应人员、部分资产移交给药监局。
这个方案太普通。最可能的是它，最不可能的也是它。
方案三：将卫生局职能一分为二，并将卫生监督所大部分或完全划分归药监局。
这个方案是三权分立理念的完全落实，卫生局与卫生监督所根据管办分离原则进行切割。凡执法类监督类职能全部划到卫生监督所和药监局，如医疗机构监督执法职能，场所卫生许可，消字号等健康产品审批等职能。现卫生监督所的职业病防治等少量职能由卫生局本级承担，或者交给防保站、疾控中心等下属工作队伍。地方卫生局将成为类似发改委+国资委+医疗机构行业总会的角色，主要承担医疗卫生事业规划等决策类职能和医疗卫生机构建设、资产管理等医疗事业所有者职能。
卫生监督所和药监局的关系，可能是完全合并，或者是药监局再加挂卫生监督所、食品安全监督大队等牌子。
这个方案比较惊悚，但也很有可能。因为它解决了几个问题：避免地方上有二支卫生执法队伍，解决药监局的食品监督在乡镇一级的建设问题，解决地方卫生局职能过多过细和角色冲突问题。
方案四：地方药监局由卫生局管理。
地方药监局降半级，局长兼卫生局副局长。药监局将与卫生监督所平级。在卫生局之下保持相对独立。食品综合职能划到卫生局本级，卫生监督所的食品卫生执法职能移交给药监局。其他职能逐步调整。
方案五：省级与市县级不同。
由于此次机构改革，国务院已经明确全国不求一致，不求上下对口，即由各省决定。因此，在一省之内，省级与市县一级将很可能不同。可能省一级合并而市县一级分立；也可能省一级分立而市县一级合并，形成有统有分的格局。
还有什么可行的方案，论证一下,请附后。
问卷调查:
1\你最喜欢哪个方案?
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