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2010 年10 月28 日，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村委会组织法），使得这一指导我国农村基层群众自治组织——村民委员会（以下简称村委会）——建设的基本法律更加完善、更加成熟，也更加具有实用性、操作性。到现在，新的村委组织法已经实施一年半了，新村委组织法的实施是中国的一件大事，中国最广大的农村将在该法的实施下产生重大的变化。但同时，新法实施的过程也是对新法的一种检验或者说是考验。中国的农村是中国社会的基础，中国农村所代表的基层民主同时也是中国民主建设的根基，中国农村政治、经济、文化状况的好坏直接决定着中国政治、经济、文化状况的好坏。中国的农村是如此的广袤和复杂，如何组织好农民，如何统筹好农村，如何发展好农业都是我们不可回避的难题。我们寄予新村委会组织法以巨大的希望，可是它在现实中真能起到我们期望中的作用吗？ 虽然从理论分析和对新旧两部村委会组织法的对比中，我们可以很明显的看到新村委组织法的进步之处。但是，若想充分的评价一部法律，光是停留在理论的讨论上是不全面的。有时候我们的理论设想在实践中并不如预想中的那么完美。所以，要想对新的村委组织法进行综合的评价，还必须以调研和访谈的方法对新村委会组织法在现实中的实行情况进行实证分析。同时，也只有掌握了第一手的资料才能为新村委组织法的实施寻求有效的路径。 为了分析新村委组织法的实施情况，本文以四川省泸州市古蔺县箭竹乡的三个普通的村子和重庆市石柱土家族自治县桥头镇长沙村作为研究的对象。本文的资料来源于笔者自己2011年7月至2012年2月对上述样本地区的问卷调查和访谈材料。笔者以个人为单位，共发放问卷180张，收回有效问卷152张，回收率约为84.44%。被访问对象均为18周岁以上公民，其中男性有91人，占59.86%；女性有61人，占40.13%；其中文盲为15人，约占9.86%；有小学文化程度的人数为48人，占31.57%；有初中文化程度的人数为74人，占48.68%；有高中文化程度的人数为13人，占8.55%；有高中以上文化程度的人数为2人，占1.31%。其中共有土家族30人苗族14人，少数民族共占28.95%。其中在当地村委会任职的人为12人，占7.89%；已经卸任的村委干部为7人，占4.6%。同时，笔者也在调查的样本地区作了大量的访谈工作，被邀访谈者中有现任村委干部5人，已卸任的村委干部3人，普通的村民11人，留下了一万多字的访谈材料。 本文通过人工统计的方法，根据调查资料得出了一系列的数据，对村委组织法在实际生活中的实施情况进行了分析研究。从实地调查所反映的情况看, 目前贯彻实施村委会组织法, 推行村民自治还有如下一些问题： （一）新法的实施常受制于“人情” 中国自古便有“无讼”的传统，崇礼轻法的传统使得民间的“人情世故”远盛于“法律制度” [1]。中国法制发展的滞后并不是因为法律的不健全，而是因为中国文化缺少法制的文化基因。所以中国若想建成严格意义上的法治国家，首先要做的不是拟定健全的法律，而是改造我们的文化，为法治的发展开辟出一片文化的土壤。 中国社会的“人情世故”最盛于乡村社区，在调查过程中，笔者发现同一村子的人之间相互很少直呼对方的名字，而是先贯以一个亲属称谓。如某某叔伯兄弟、某某姑母姐妹等等，不一而足。在这样一种复杂的关系网络中，如果认真起来，几乎就没有谁是“外人”，不是外人当然就不能“见外”，不见外则很难像法律上规定的那样“针锋相对”和“据理力争”。同样，新的村委组织法也难逃这样的命运。笔者在调查中发现了很多人情高于法律的情况。比如在被问及“你更愿意选择什么人为村委干部”时，有87%的村民愿意选择那些与自己有亲戚关系的人当村委干部，原因是亲戚当了干部“自己办事总会方便很多”。同样，村民也不愿意去监督村委干部的工作，在被问及“如果自己发现村委干部有不法行为时会不会举报时”有68%的村民选择不会，他们给的原因是因为这样“太得罪人了”，用村民自己的话说就是：“大家都是一样的待遇，要吃亏也是大家吃，自己才不愿意去得罪干部”。或者有人干脆直接说：“大家都是熟人，干嘛要和他过不去。”凡举几例大家便会明白：在这样的情世故下，新村委组织法中的有关选举、监督、检举、罢免等新的规定要想真正和到落实还有很长的路要走。 （二）村委会内部关系混乱，未能各司其职 在被问及“村两委的关系是怎样的”时，有61人认为是“村党支部为主导”，有40人选择“村委会是主导”，有38人选择认为二者是“相互配合，通力合作”的，另外还有13人选择认为村两委是“相互对立，自成一派”的关系。笔者统计一下，有114人对村两委的关系认识并不清楚，占去被调查人数的75%。这样的结果可能与农民的认识水平有关，但也在一定程度上反应出了地方村两委在平时工作中所呈现出来的关系状态。中共中央下发的《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条规定：本村经济建设和社会发展中的重要问题由村党支部“讨论决定”。而新村委会组织法第十九条规定的由村民会议“讨论决定”, 由村委会执行的各项事务, 都是本村经济建设和社会发展中的重要问题。通过访谈笔者也发现有的基层干部在理解上有偏差。有的村党支部书记认为既然是村党支部“讨论决定”, 就是村党支部说了算, 在具体工作实践中往往越俎代庖, 使村民会议、村委会等群众自治组织形同虚设, 流于形式。“两套班子一个门, 说话办事全听一个人” [2]。有的村委会主任认为, 自己是民选的, 只要执行包括党员参加的村民会议的决定就行了, 至于党支部书记个人的意见听不听无所谓, 有的甚至与党支部争权。调研数据反映，发现近六成的村其村两委的“一把手”关系紧张。有的甚至是长年剑拔弩张，严重影响到了村委会的工作。 （三）对新法的宣传不到位，实行效果不佳 一部新法从颁布到施行，必须要经历一个广而告知的过程。村委会组织法是一部与中国七八亿农民息息相关的法律。要让这部法律更好地得以施行，自然先要在农村进行宣传普及，要让老百性熟知这样一部新法，只有老百性先懂法、知法了以后才谈得上用法。法律工作者和各级政府都深知这个道理。自新的村委组织法正式实施以来，各省各区市也都在组织对这部法律进行宣传和学习。国家民政部也发出号召要“进一步把这部利国惠民的重要法律学习好、宣传好、贯彻好、实施好。”国家极力主张要深入贯彻实施村委会组织法，并要求从政治的、全局的、战略的高度，统一思想，提高认识，把贯彻实施村委会组织法纳入重要议事日程，摆到了相当突出的位置。[3]尽举国之力宣传一年多以后，我们从一些媒体上看到了这样的成果：“国家利用讲习班、培训班、研讨会、以会代训等多种形式……使村委会组织法不断深入人心。” 媒体说新村委组织法已经是“不断深入人心”了，但是就调查来看，“深入人心”还远谈不上。当被问及“你了解新修订的村委会组织法吗”时，发现有72%的村民不知道新修订的《村委会组织法》。听说过或者了解一点的村民占25.4%，比较了解和熟知的村民只占2.6%，并且这2.6%的人中绝大部分都是现任或者往任乡村干部。调查走访中笔者发现，很多村民不知道村“两委”为何物，也不知道村委会、村民会议、村民代表会议三者的区别和联系，还有很多连以前的村委会组织法都不甚了了，更不必说对新村委组织法的了解了。也就是说该地的新法宣传工作做得并不彻底，老百姓对新的村委组织法还比较陌生。 （四）村干部的待遇水平不高，工作积极性也不高 村委干部和村委成员的“工资”问题常是村民关注的焦点。部分地方村干部的工资应当有所提高，以规范村干部的收入和提高他们的工作积极性。其实准确的说来，村委干部的报酬还不能说是“工资”，因为村委会并不是一级政府机关，虽然老百姓也认为村干部是“官”，但村干部毕竟不是公务员，他们的报酬也不是直接由国家财政拨付。新修订的村委组织法也没有对村委干部的报酬问题进行详细的规定，只是笼统的规定：“对村民委员会成员，根据工作情况，给予适当补贴”。这一规定等于是没有规定，根据工作情况，那以什么为标准？适当补贴，那么请问什么才是“适当”的？现实中的一般做法是根据不同地区的经济发展状况对村干部进行薪资补贴，于是就出现了因地区不同而出现的千差万别的村干部“工资”。中国沿海地区，村干部的年薪可上一二十万元，而在重庆村干部的基本工资每月才一千元，在我调查的四川泸州，村干部的月工资只有区区五百元。在中国中西部农村像这种500——1000元的村干部工资是常态。这样的报酬实在对人没有什么吸引力。在调查中，有很多农民半开玩笑的说：“在外面打工，一个月就可以赚到当村长一年的工资，在外面擦皮鞋、扫厕所也比当村长强”。当被问及“自己有无意愿参选村委干部”时，有135人选择“不会”，当进一步问及这135人不想当村干部的人的理由时，他们中有111人选择了“工资太低”这一选项，占去总人数的82%。的确，至2004年扩村并组后，行政村的规模扩大了许多（我所调查的四川农村有的行政村面积扩大了一倍多），但是村委干部并没有增加反而是相对的减少，这就加大了村干部的工作量。村干部必须花大量的时间和精力在村委工作上，这使得现在的村干部更“全职”而不是以前那样是“兼职”的了。对于全职型的村干部，一千元左右的月工资是吸引不到人的。另外，村民代表会议的成员也是没有报酬的，低工资和零报酬使得村委会人才奇缺或是人浮于事。也有村民反应，某些村干部在任职过程中只是不停的想赚钱，为了赚钱往住会不在法律的框架内办事。较低的报酬使很多的村委干部铤而走险，这也大大损害了村委组织法的权威。 （五）宗族观念的复兴对村委的民主选举产生了一定的冲击 正如许多社会学者所研究的一样，当今中国社会宗族观念的复兴愈来愈烈。早在2002年，著名学者肖唐镖在对全国的抽样调查中就发现：“全国农村有旧族的姓占16.1%，有新族谱的姓占9.4%，有族谱（新或旧）、祠堂（新或旧）以及族谱或祠堂的姓分别占抽样村总数的20.1%、5.9%和20.9%。按冯尔康先生提出的宗族重建标准（修谱或建祠堂），从有族谱或祠堂的角度看，约有两成的宗族已重建。”[4]肖唐镖在《宗族政治——村治权力网络的分析》一书中预言：“在未来，中国宗族之复兴将会越来越甚”，其他学者如孙秋云、陆学艺、王习明、王朔柏、陈意新、王颖等人的研究都表明，“宗族的复兴已蔚然成风了”[5]。关于宗族重建的最近的数据我找不到，但实地的调查经验映证了上述学者的观点。就笔者的调查情况来看，在农村同一地域的同性家族有凝聚之势，大家大姓大族的发展对村委选举的影响越来越大。村委主任的选举是直接选举，直接选举对大姓大族自然有利，因为人越多越易胜选。调研数据显示：近95%的村主任都是出自于大宗族之中（相对于村中的其他族姓而言），这些村长一但获得了宗族的支持，就成了选举上的常胜将军，别人很难与之相抗衡。经实地调研可见，村干部之位基本都被村中大姓家族所垄断，比如我所调查的一个村子，村委选举几乎就只是村中袁姓一族的事情。宗族与村委干部的勾联难免会产生权力与金钱上的种种关系。因此宗族的复兴是对新村委组织法的一个重大挑战。新村委组织法有很多新意，却没有什么规定可以化减农村宗族对村委民主选举所产生的冲击。 （六）村委自治常受制于乡、镇政府 要说明这个问题，我们不防先从一个访谈开始。在四川泸州某村调查时，当问及村务是否可以自治和如何实现自治时，该村的村长说了如下的话：“组织法（指《村委组织法》）上说得好，要保证村委的自治。但是我到现在也搞不懂什么叫自治，现在的事情难办呀，我们村干部的权力很小，村民会议又很难召开，其实要决定什么大事情通常都要经乡上领导的认可和同意。在老百姓眼里，我们就是乡政府的跑腿的，是他们的小二。平心而论，我自己并不认为自己是在帮上级办事情，而是在带头引导大家建设家乡。但是在平时，我们一般负责调解纠纷、治安保卫、公共卫生与计划生育等，这些事情无不是经过乡上的安排部署，我们也就只有照做的份，很难有啥子（什么）主动权。有时候，国家拨款下来进行基础工程建设，比如修路、引水、架电等，这些工程款项都是经过乡政府下拨给村里，钱在别人手里，要怎么搞还不是上面说了算。我们只有执行的份儿。当然，我并不是说事情拿给乡政府决定都是不好的，有些时候乡干部的素质还是要高得多，想事情当然要比我们周全。但是老百姓并不理解，因为乡干部并不比我们更了解基层群众的情况，他们决定下来的事情常常会引起村民的不满，而我们又无权作出修改，只能在中间当和事佬，无论如何都要得罪人，搞得自己两面都不是人，两头都受气。” 村委组织法第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”；第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”以上这两条都说得很笼统，在现实中其实是很难定位的。村民如何通过村委会实现自我管理、自我教育、自我服务？各项物资条件如何整合？乡政府又如何给予指导？什么才是“属于村民自治范围内的事项”？所有这些新的村委组织法上并没有说得很明确。法律中的模棱两可，使得实践中的自治成了他治，指导成了领导。农村是一个熟人社区，村委干部都是熟人选上来的，同时他们又是在上级的“指导”下工作，他们很难兼顾村民和上级要求，于是就产生了上述某村村长所描述的情况。村委不能凌驾于村民也不能脱离于乡（镇）人民政府，而是要通过村委引导村民实现自治。因为村委组织法上并没有详细的规定，所以这个自治的“度”很难把握。在四川泸州某村随机调查中发现（表1、表2所示）：目前还只有34%的村民（调查对象均是成年人）知道乡、镇政府与村委的关系是“指导与协作关系”；还有39%的人不知道这二者的关系；有24%的人认为二者是领导与被领导的关系。同时调查还发现仅有43%的村民知道村委是“村民自治组织”；还有22%的村民认为村委是政府部门，有13%的村民认为村委是“上级政府的授权组织”。这些调查数据从侧面反映出村委在现实中的处境。这暗示着：在村民心中，村委并不是一个严格意义上的“自治”组织。但愿在未来，中国的村级自治能少一些如上述材料中的村长的困惑。
表1、有关“你如何看待村委会与乡、镇政府之间关系”的调查
注：占总比=选择次数/152（总有效问卷数）
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