文章作者：冯云廷（yxf转） 文章来源：《探讨与研究》 日期：2011-4-6浏览次数：
“着力推进全域城市化，拓宽跨越发展战略空间”是近年来大连市对城市框架、经济布局进行重大调整的战略思路。它不仅事关城市的发展大局，事关城市组团中每个区域的发展定位，也和人民生活息息相关。然而，推进全域城市化的战略着眼点应该放在哪里，是关系到这个战略成败的大问题。我们认为，以新城建设为支点，是推进大连市全域城市化进程的关键环节。由此推而广之，以新城和新市镇建设为支点，走以大都市圈为核心的全域城市化之路，也势必是中国城市化的战略选择。
一、新城的内涵、类型与特征
近年来，“新城”在我国成为一个很热的事物，北京、上海、广州等一些特大城市的总体规划布局中无一例外地都引入了“新城”，通过加速新城建设来推动一个地区的城乡一体化进程。我们所说的“新城”是指位于大城市郊区，有永久性绿地与中心城市相隔离，出于特定的政策目标进行规划，建立在特定产业空间基础之上，交通便利、设施配套、环境优美，具有居住功能和产业功能相对独立的城区。简言之，它是在原有的市区之外兴建起的新的城市区。理解这个概念必须抓住三个要点：一是它的产业基础。这种产业是广义的，包括生产、服务和教育等。没有一定产业作为前提，只有居住功能，就不成为新城。二是它的相对独立性。它通过绿色屏障与中心城市隔离，是一个“既能生活又能工作的、平衡的和独立自足的新城”，充满机会和选择自由。三是它的城市功能。也就是，新城应为居民提供商业、学校、娱乐和公共交通等完善的公共设施和公共服务。从新城的形成机制来说，新城主要有两种类型：一是围绕产业集群建立的“建设项目配套型”新城。例如，工业新城、海港新城、大学新城和科技新城等。它们往往都是围绕着大型项目和产业集群，配套建设居住、购物、娱乐和办公等设施，形成一定的城市功能。这类新城可以是通过科学选址、全新建设的一座新城镇，也可以是在已有城镇的基础上进行调整和改造，延伸产业链条，优化产业结构，增强经济活力，扩大城市规模，进而形成具有独特功能的新城。二是原来的小城镇突破了传统发展模式，产业结构得以转变，功能定位得以提升，各种设施高标准配套使城镇的内涵有了本质性变化，形成的“突变发展型”新城。从空间上看，它们往往与中心城市有一定的空间距离，不易与大城市的蔓延发展连成一片。这些新城或是具有良好的自然环境，或是具有重要战略地位，它们得益于城市发展的历史机遇而发展起来。
可见，传统的工业卫星城、行政性的建制镇或大型社区都不能称其为新城，因为他们的功能不完善、发展动力不足，并不足以影响大城市地区空间结构的优化和升级，更关键的是，它不能成为城市人口疏散和农村劳动力转移的迁居地。为了便于厘清传统城镇、工业卫星城与新城之间的关系，我们列表比较，如表1所示。
这三者之间存在着很多不同，但从本质上看，可以将这种不同简要地归纳为在“独立性”上存在的差异。新城作为一个完整的结构与中心城市共同生长于一定的区域范围内，其发展改善并升级了大城市的区域空间结构，而并不因此改变中心城市的空间结构。同时，新城自形成初始就作为一个相对独立的实体而存在。也就是，它可以有自己的经济战略和社会发展规划。二、全域城市化过程中新城建设的意义
全域城市化概念有它的深刻内涵。“全域”指的是“城市化空间”，其范围基本上是以经济城市的空间为边界。全域城市化的空间边界是根据劳动力市场来划定的，也就是说，一个大都市圈可能包含多个不同等级的行政市，其劳动力市场是整合和统一的。一个统一的大都市劳动力市场可以有一个或多个就业中心。在这种城乡结构中，要素流动得越通畅，城乡
之间的经济往来活动越频繁，则城市化空间就越易于形成一个开放的、弹性的结构体系。因此，全域城市化意味着中国的城乡结构调整和城市化问题必须放在大都市圈空间中统筹考虑。从我国的国情来看，现行的所谓“农转城”和泛泛发展松弛的小城镇的做法，不是根本的城市化解决路径。目前，中国的城乡人口和社会结构已经从二元经济转变成三三制结构：大约1/3的城市户籍人口，1/3的纯农村人口，1/3的农民工及其直系亲属游走在城乡之间。迄今为止的城市化过程，基本排斥了已经卷入工业化的占1/3的农民工及其家属。这个庞大的社会阶层一直处于进不来退不回去的境地。这是当今中国最大的经济和社会结构的扭曲和失衡，是现代化发展的首要障碍。“农转城”只解决了部分郊区农民的市民化问题，而鼓励小城镇新的非农就业机会的做法，其后果是取一时之效，留长远之患。而以大都市圈为核心的全域城市化可以避开单纯的“大城市化”和分散的“小城镇化”两者的弊端，找到一条有中国特色的城市化之路。
那么，新城建设对于全域城市化究竟意味着什么？这个问题清楚与否关系到我国未来城市化的基本政策取向。首先，新城作为城乡一体化的新枢纽，将为我国经济发展注入新的生命力。新城在大都市区域发展中既可为中心城市的集聚和郊区化提供跨越式的拓展空间，也为周边中小城镇、乡镇的整合和城市化架构了新的提升平台，为大都市区域的网络化发展创造了更广阔的前景。实践表明，新城和新市镇的崛起，不仅使大都市由单中心城市结构向多中心城市结构演进，而且新城自身的结构也呈现明显的变化。一方面，大都市的部分职能逐步分散到了这些新的增长中心之中，从而减轻了大都市区的压力；另一方面，又逐渐形成了组团式的卫星城市结构，从而提高了新城的空间容量。其次，新城建设是城乡结构调整的关键环节，是转移农村劳动力的空间载体。新城建设的紧迫性在于：它为农村劳动力转移提供了一个高起点的发展平台和承载空间。较之于中心城市，新城在用地上具备更充裕的发展空间，在环境上更适合人们追求舒适健康的生活品质，在经济发展上更具有潜力来创造优越的物质设施条件，提高竞争力，以吸引人口与产业。对于大多数农村转移人口来说，由于中心城区较高的生活成本和住宅成本，转移到城市中心几乎是完不成的任务。但新城和新市镇的优势，使之可以成为这些转移劳动力迁居地的优选。同时，新城建设势必带动周边小城镇或非建制村镇的新一轮发展，有利于推动小城镇空间的集约化，促进城乡统筹发展。再次，新城建设对于推进区域管理体制改革、创造体制新优势意义非凡。目前，我国行政区划面临的一个重大问题，就是如何适应功能区和行政区融合发展的要求，探索打破行政区划限制，建立资源共享、优势互补、功能完善、管理科学的大都市圈管理体制和运行机制。要实现这一改革目标，关键在于新城和新市镇建设。中外实践都证明，新城和新市镇是一个地区快速发展的“火车头”。新城和新市镇之所以有较高的增长速度，原因在于它实现了功能区和行政区的有效结合，有较低的运行成本和新的运转机制。同时，它的经济发
展前景也为人们的投资、置业提供了新的预期，从
而成为推动城市经济增长的重要力量。
三、中外发达地区新城建设与城市化：经验与启示
新城的概念和实践起源于英国。二战后，发端于英国的新城规划和建设曾经风行于西方国家。时至今日，欧美发达国家的外延城市化进程早已完成，大规模的新城开发建设活动已日渐减少，并基本上不再建新城了。但是，他们在新城建设过程中所积累的经验，为我们提供了借鉴，是全人类的宝贵精神财富。在中国，新城建设的背景和目标与欧美发达国家和地区又有所不同。我国是一个发展中的人口大国，经济和社会发展水平较低且不均衡，城市化的
路还很长，还有几亿人口要从农村转向城市。在城市化进程中，大中小城市都要得到发展，现阶段新城建设已成为大都市地区优化空间结构的重要手段之一。20世纪50年代，我国的许多大城市，如北京、上海和沈阳等都曾经建设过一批卫星城。当时是基于产业空间发展的需要，将一些大型企业分散设置在大城市周边。这些工业卫星城主要是根据工业项目发展的需要，统一投资，配套建设工厂区、居住区以及各种公共服务设施。居民多数为企业职工及其家属。这些卫星城规模小，工业门类单一，设施配套差，因此，对居民的吸引力低。在很大程度上，它要依附于中心城市，在疏解人口压力和安置就业方面作用极为有限。
近年来，在经济全球化及我国改革开放不断深入的背景下，我国一些大城市采取了建设“新城”的方式来拓展城市空间，提升城市综合竞争能力已成为一个大趋势。北京按照统筹区域和城乡发展的要求，在原有卫星城基础上，规划建设了通州、顺义、亦庄等11座相对独立、功能完善、环境优美、交通便捷、公共服务设施发达的健康新城。通过这11座新城的建设，北京的空间布局得到了重大调整，逐步构建起了“两轴—两带—多中心”的城市空间结构。它在有效地疏解中心城区人口的同时，也接纳了大量的外来转移劳动力。上海在进入新世纪之后也在传统的卫星城的基础上，有计划、有重点、有时序地建设了规模较大、功能综合、发展相看，大都市功能向郊区迁移是由于轨道交通的四通八达，在伦敦、巴黎和东京，城市功能整体以及城市通勤圈都已经深入到周围的新城。新城接受中心城市辐射，人际交流、产业活动等方面与中心城市有着密不可分的关系。便捷的大容量轨道交通服务是新城建设和运营不可或缺的支撑条件。一般情况下，新城与中心城市的交通联系会有若干条，其中往往有一条快速的大容量轨道交通线承担主要的客运交通。为了避免将周边的新城人口都集中到中心城市，各新城之间、新城与其他城镇之间也应该建立起完备的交通联系，使之与新城、中心城市之间的交通线共同架构起完善的区域交通网络，从而全面有效地优化大都市区域的人口和产业。
3.开发必须达到一定规模才能发挥其应有的效用。从国外新城建设的经验来看，能够自我平衡的新城规模都趋向大规模化。一般认为，具有中等城市规模（25万~30万）的新城是具有聚集和辐射效应的最佳新城规模。这样规模的新城容易形成集中大城市和小城市的优点、避免两者不足的新型城市形象，有大城市生活的便利，但没有大城市的拥挤和不便。在我国，推进全域城市化，要摒弃过去那种泛泛地发展小城镇的做法。实践表明，没有科学的战略布局和规划，没有产业和就业的相应跟进，泛泛地搞小城镇建设来解决农村剩余劳动力转移，可能会造成更大规模的圈地扩张、资源浪费与环境破坏。对于资源环境好、规划发展的新城和新市镇，要有土地、人口、产业和财政政策的全面倾斜，对不需要扩大甚至要收缩取消的传统意义上的行政型小城镇，要有严格的限制性政策措施，而不能一面把新产业、新建项目和财政资源集中到中心城区，一面又泛泛地搞小城镇，最终小城镇是一种粗放发展的模式，对产业和人口没有吸引力。
4.新城要确保为人们提供一个高品质的生活
空间。高品质的新城环境包括高质量的生活设施环境、城市生态环境和景观形象使之成为宜居的城市和生态的城市。从生活设施来看，新城规划与建设
比中心城市有优势，较之其他一般城镇应该更完备、更有特色，以创造舒适的生活质量。因为完善的公共服务设施和基础设施反映了新城的时代性及其综合质量，这是新城吸引人口和产业入驻的重要前提条件。从生态环境看，新城开发要体现一种全新的规划理念。要把城市的生态问题列到城市规划和建设的首位，并且要围绕这一规划理念制订完善的实施计划。国际上新城建设所遵循的一个基本原则是新城与中心城市之间留有永久性绿地，以避免两者各自发展在空间上连为一体，以阻止大都市无休止地向外蔓延。同时，新城内部则从自然和社会两个方面高标准、高起点规划建设，使新城不但对中心城市人口有吸引力，而且对周围乡村居民也有强烈的吸引力。从景观形象上看，新城公共空间和景观环境的塑造也比其他一般城镇有更大的发挥空间和创新性。在这方面，各国在新城实践中都不遗余力地营造自己的特色和品质，并以此作为提升新城公共形象的最有效的途径之一。
四、新城建设与城市化过程中存在的问题及其原因。
为了全面了解大连市新城建设和全域城市化方面的情况，我们先后走访了大连市发改委、农委和城乡规划设计院等部门，并召开小型座谈会，听取了部分专家的意见。同时，我们还到大连市的一些涉农区（县）进行了深入访谈，我们发现，大连市在城镇建设和发展思路上存在一些问题，这些问题具有普遍性，在全域城市化推进过程中必须给予高度重视。一是城镇体系规划思路和理念落后，管理体制有待理顺。目前，基本上还是按“一级城市—二级城市—建制镇—集镇”的思路来规划建设城镇体系，以此来推进农村城镇化，这种规划思路值得商榷。由于二元经济的思维定式，城镇体系被人为地分割成二元的城市和农村。人们往往将中心城市之外的城（市）镇视为“郊”或农村。在管理上采取不同的管理体制和管理手段，从而使得这些城（市）镇的发展受到了制约。二是城镇数量多，但规模偏小、职能单一、基础设施配套较差。大连市现有小城镇大多数规模小，职能单一，具有乡村小城镇的普遍特点。截至2009年，大连市有县级城镇（包括县级市）4个，建制镇45个，乡镇20个。从分布来看，瓦房店市15个，涉及户籍人口33.73万人；普店14个，涉及户籍人口11.37万人；庄河市14个，涉及户籍人口8.21万人；长海县2个，涉及户籍人口5301人。这些小城镇普遍规模偏小，具有行政功能中心性质。小规模的城镇建设使其在设施配套上很难发挥规模效益，而且城镇不能完全自给自足和独立发展，在很大程度上要依赖中心城区，但它却又很难真正参与到中心城市的结构调整过程之中。由于商业、文化、生活、服务、市政和交通等各类设施不齐全，生活不便，使得城镇缺乏足够的吸引力。三是卫星城、重点城镇与中心城区的交通联系不够便捷。作为大连卫星城的瓦房店市、庄河市和长海县，由于规模较小，产生了一些与一般小城镇类似的问题。现在看来，在新形势下仍以“工业卫星城”模式来建设这三个城市的目标定位太低，从“工业卫星城”转向“新城”建设势在必行。在这种背景下，这三个城市与中心城市的交通问题必须放在大都市圈架构下统一规划和通盘考虑。因此，眼下的区域交通规划和建设标准都需要全面提升。同样地，一些中心镇的交通问题更为突出。比如，城镇居民的主要社会联系仍是在中心城，联系中心城区的外部交通虽然有公交线路可以到达，但运行速度、服务水平和运营效率都难以令人满意。这样的交通条件人为地扩大了城镇与中心城区之间的时间和心理距离。四是产业布局混乱，缺乏清晰的功能定位和发展特色。产业是就业的基础，也是新城经济的支撑。我们在调查中发现，大连所辖的许多小城镇的产业结构很低，难以界定，往往只侧重于某一种产业，有些产业与当地的居住人口和就业岗位也没有直接关系。而且大多数中心镇和集镇产业投资分散，布局混乱，没有形成自己的集群优势和特色。五是政策门槛高，城镇建设扩张与接纳新居民不同步。新城建设的基础是户籍制度的全面改革，尤其是改革隐藏在户口背后的住房、保险、教育和医疗等福利制度。现在大连市城镇发展中的政策门槛过高，导致外来人口和农村劳动力转移难度太大。由于新城开发建设与市民增加不同步，导致需求不足，人气不旺，新城往往成了死水一潭。进一步分析，我们认为，导致上述问题的深层次原因，是在传统城乡二元结构条件下，将中心城、卫星城、郊区城镇和集镇的发展割裂开来。从发展趋势来看，城区发展的日益网络化是一个根本性的大趋势。然而，我们目前的城镇体系不能完全适应这个大趋势。譬如，城镇体系中的“城”与“乡”的分野，使具有“郊”或“乡”意义的县城或中心镇很难成为人口转移的首选地。因此，我们必须找到一个在大城市区域发展中既为中心城市扩张提供发展空间，又能同时促进乡村整体发展的新的地域组织形式，从而迎合区域网络化的趋势。在这种条件下，新城在城市群网络中的功能与作用不断得到重视与强化。我国一些大城市抓住这一机遇，解决了过去城镇体系建设中的一系列矛盾，使城镇化得到了快速发展。由于发展观念滞后，我们目前仍局限于作为城市总体规划中的城镇体系的空间安排，并没有真正从社会、经济和生态等方面体现新城本质的发展宗旨，也未发挥其应有的作用。尤其是在充分利用新城建设整合城镇体系、带动周边城镇和乡村集镇的新一轮发展上行动迟缓，从而影响了大连市的城镇化进程。尽管新城建设并非是解决城镇化的万能之道，但是不重视新城在大都市网络化发展中的作用，错失发展机遇，必将为大连市全域城市化发展留下长久隐患。因此，将新城作为大连市区域和城市总体发展战略中的重要组成部分是一个有待认识的问题。
五、全域城市化过程中新城建设的战略选择新城的规划和建设总是和一个城市的经济社会发展紧密相关的，是一定发展阶段的城市发展模式，具有典型的时代阶段性和政策目的性。我们认为，大连市的城市发展已经进入了这样一个发展阶段，具备新城发展的可能性和基本条件。
1.战略目标：按照“中心城—新城—镇”进行市域城镇结构规划。与现行的规划理念不同，“中心城—新城—镇”的市域城镇结构更强调新城在城镇体系中的地位和充分发挥新城在城乡一体化方面的推动作用。从城市的发展方向看，通过新城建设，对以往无序蔓延的城市空间扩张进行重整，将发展走向沿着空间结构规划的“沈大一轴，黄渤海两翼”展开，将城市空间扩张限制在这个城市发展的主轴之间，即通过轴线引导和规范城市增长空间，通过新城建设组织城市的功能布局。这样，既可以保持中心城区的繁荣，又可以为经济发展提供组织有序的可持续增长的空间，还可以极大地提高农村地区的活力。全域城市化不是要消灭农村，恰恰相反，通过新城和新市镇建设以及主体功能区的科学规划，够更好地保护农村耕地、保留农村风貌。为了保护和发展远郊农业和森林用地，将这些地区划分为若干个自然生态平衡区，在生态平衡区内发展若干以集镇、中心村和自然村为基础的社区，以保护自然环境，保存农村特色。这样，大连将会逐步形成一个中心城—副中心—新城—中心镇—集镇—中心村的市域城镇结构，而这个结构是与现代国际大都市相匹配、城乡一体、协调发展的现代城镇结构体系。
2.发展策略：科学规划、重点突破、有序推进。新城应该成为大连市规划建设的“四大组团”城市空间结构中沿黄渤两海、沈大和丹大两线发展带上的重要节点，它们承担着疏解中心城市人口和吸引转移人口、聚集新的产业、带动小城镇和乡村一体化发展的功能。
发展策略之一：规划建设一批规模不等的新城。新城建设可以分步骤进行：先重点建设几座新城，再逐步扩大范围。目前，根据大连市新的城市总体规划中的空间布局战略和城市经济的发展趋势，以及区域联系的主导方向，最好沿“一轴、两翼”选择几座具有战略意义的新城进行重点开发建设。通过重点发展城市发展轴线上的几座新城来带动广大的小城镇和乡村发展。新城的选址，一是选择较有发展潜力和发展优势的城镇重点开发或经过整合再开发。整合后的新城要通过规划新的城市定位，培育新的城市功能而获得新的发展内涵；二是依托区域内大型产业区和产业集群的建设，以新型产业和大型产业集群为基础，高起点地开发建设。发展策略之二：功能布局上要匠心独具。新城的类型要有所选择，功能定位要准。比如，经整合后，有些新城可定义为临港新城，有些可以是工业新城，还有些可以是科技新城。总之，要发展各种各样特色鲜明、功能完备的新城。新城的类型不同，功能开发的策略也应该有所区别，比如，有的新城环境先行营造，有的则是功能项目的重点突破。也就是说，不同类型的新城选择快速推进的重要环节是有差异的。此外，要通过规划对新城建设用地加以控制，对非建设用地加以保护。在中心城区与新城之间确定了绿色保护空间范围之后，根据新城建设用地的现状，将新城和新市镇的土地划分为城市化地区和非建设区。在非建设区严禁任何的城市开发建设活动，以防止新城建设转化成大规模的新的圈地灾难，走向畸形城市化之路。发展策略之三：综合配套保障生活就业。新城应能综合配套，能就地平衡工作岗位和生活，保证新城居民的便利生活和就地工作。对于大连市来说，有两类新城其策略应该有所不同。一是在传统城镇基础上建立起来的新城。这类新城尽管原来已有一定的基础设施，但总体上来看，标准太低。因此，需要高起点规划。特别是要注重产业配套环境的建设。对于那些新规划、建设的新城，要强调均衡发展、自给自足，不仅为居民提供足够的居住设施、商业设施和康乐设施，而且还要为居民创造就业机会。不同新城其综合配套建设的起点和重点要有所差别。要根据实际情况，将各新城的综合配套需求进行排队，比如，有的交通是第一需求，有的建立大型购物中心更重要，有的可能缺乏的是文化设施。在此基础上，有针对性地进行配套建设。发展策略之四：建设高品质的生态之城。新城的最突出优势之一是可以通过规划设计营造优美的人居环境和城市形象。因此，无论是什么类型的新城，都应该以建设“生态之城”作为基本目标。人们之所以选择到新城居住，是因为新城居民在工作、生活和文化娱乐方面享有与老城同等的水平。同时，由于新城充分利用了郊区的自然景观资源，营造了优美的环境，较之老城更具魅力。对于大连市来说，目前最重要的是全面提高新城建设的物质标准，以增强新城的独立性和吸引力，提供明显优于中心城区的生活环境和居住条件，包括住宅标准、环境质量、住房价格等。新城要与中心城区保持一定距离，且选址在地价较低的区域，少选择中心城市建成区边缘地带的土地。新城中的社区规划应该比中心城区密度低，注重与自然环境融合。要改变目前的“小城镇落后”的现状，逐步培育起高品质、生态化的形象和特色。同时，无论新城的开发基础和历史背景如何，原有的自然特征、历史脉络和传统文化都应该成为新城延续和创造其新城品质特色的依据。发展策略之五：注重发展高速轨道交通。在注重新城的综合配套及最大限度的自我独立性的同时，不能忽略新城与中心城之间的大容量交通设施建设。不仅与中心城区要有快速交通干线联系，各新城之间也应有便捷的交通联系，以避免把过多的交通量引入中心城区而导致循环反复的一系列城市问题。就大连市的情况看，处在重大交通干线上的一些中心城镇还没有起到主要的转乘枢纽的作用。也就是说，它们很少是其他一般城镇、乡村集镇交通的重要节点。因此，将来的目标应该是在完善区域交通体系的同时，注重发展重点建设的新城之间的高速轨道交通或高速公路网络。
3.开发模式：公建先行、市场运作、政策引导。根据大连市的实际，新城开发最好由政府主导，公共开发先行。尤其是在新城的功能定位、选址、发展规模等方面由政府主导，能准确把握新城的发展方向。政府主导还能确保新城的公共开发先行，包括基础设施和公共服务设施等非营利性的公共事业的有效开发和统筹安排。长兴岛和花园口临港工业区的开发建设证明，政府主导、公建先行的办法效率是比较高的，是切实可行的。然而，政府主导不等于以行政手段推动新城建设，对于新规划开发的新城，根据国外的经验，可由新城开发公司来具体运作。上海在开发临港产业区（新城）过程中，也采取了政府主导的公司化运作模式，取得了很好的效果。实践证明，由新城开发公司开发新城和由新城管委会管理新城的模式值得借鉴。换言之，新城开发模式可采用新城管委会+新城开发公司的体制。其中，不同开发公司（可以是国有或公共控股公司）可分别负责各自划分范围内的开发建设。这样，既可以迎合市场经济规律，体现市场经营城市的优势，又可以广泛吸纳社会各方面的资金，尤其是外资和民间资本投入到新城建设中来。我们之所以推崇这种开发模式，主要是因为新城开发过程中必须形成多元投资主体，实现建设与运营的产业化。尤其是，要鼓励外资和民间资金采取多种投资方式（如BOT、PPP等）投资于新城的高速公路、公交、停车场、污水处理和垃圾处理等公用事业领域。同时，商业设施、文化娱乐等公共设施应该与住房同步规划开发，在此过程中，给予民间资本和外资以政策性支持。
4.支持条件：产业、就业、住房与文化环境。新城建设的支撑条件有许多方面，首先是产业发展。能否促使外部各种资本和要素进入新城，是关系到能否吸引中心城区人口、农村转移劳动力和外来人口到新城安家和就业的大问题。所以，打造产业区及产业集群就构成了新城开发的一个重要条件。一般来说，吸引产业相对于提供足够的住房显得更为重要，对企业的吸引是成功提供工作岗位、提高就业率的关键。若新城没有吸引人的就业岗位，许多人包括农村转移人口是不愿意搬迁来的。新城要吸引人口和产业，仅凭中心城市与新城之间的土地区位级差和政府的政策引导是不够的，关键是新城自身要具备较完善的社会文化环境。观察大连的许多小城镇，多年来规模基本上没有什么变化。虽有一些乡镇企业或外来资本的注入，住房价格也低，自然条件也不差，但是却很难吸引转移人口入驻。其中，一个很重要的原因是文化环境落后。这种文化环境是广义的，包括制度、教育、娱乐、商业氛围和文化设施等。当基本的生存条件具备之后，文化环境就是新城得以长期稳定发展的最重要支撑条件。
六、结论与政策性建议
通过上述研究，我们可以得出这样的结论：以新城建设为支点，来强化中心城市功能，促进中小城镇功能整合，优化区域整体空间结构，是加速推动大连市全域城市化的必由之路。新城建设对于大连构筑大都市圈管理体制具有非常重要的现实意义，它必将成为城市社会经济全面发展的强大引擎。大连市的样本推广到一般意义上，就是以新城和新市镇建设为支点，走以大都市圈为核心的全域城市化之路。这一模式应该成为我国未来城市化的战略选择。为此，我们提出如下几条政策性建议：
1.构筑以大都市圈为核心的城市化空间格局。
通过重点突破，有序推进，努力构筑起大连市的大都市圈整体发展战略目标导向下的城镇体系对于资源环境好、规划发展的新城和新市镇，要有土地、人口、产业和财政政策的全面倾斜。对不需要扩大甚至要收缩取消的传统意义上的行政型小城镇，要有严格的限制性政策措施，而不能一面把新产业、新建项目和财政资源集中于新城一面又泛泛地搞只有行政职能而经济功能较弱的小城镇。同时，新城建设要与一般小城镇、乡镇建设有机结合。新城建设要带动周边小城镇和乡镇的新一轮发展，通过新城建设改变我国长期以来的小城镇规模偏小、结构单一、重复建设和增长乏力等问题，促进中小城镇功能的整合。通过新城建设推动中心城市、一般城镇和广大乡村之间的共同建设。
2.科学、严谨地做好新城的战略布局和科学规划。新城战略布局和科学规划的核心，是合理确定重点城镇，科学选址，然后全面考虑交通、住房、教育、医疗和社区服务等设施的布局和建设，满足全部就业和常住人口的基本需求。由于新城建设有特殊的阶段性和浓重的政策性，其规划与决策带有一定的主观性，因此新城选择和规划就成了一项需要科学高度和态度的工作。新城建设在城市总体规划中要单独处理。新城作为相对独立的社会实体，在城市化空间下，对其应该独立编制总体规划。中外实践表明，没有科学的战略布局和规划，没有产业和就业的相应跟进，泛泛地搞小城镇建设来解决农村剩余劳动力转移，可能会造成更大规模的圈地扩张、资源浪费与环境破坏。建议就大连市选定开发的重点新城在城市总体规划下单独进行新城功能规划，明确新城的定位、建设原则和方向。
3.新城建设要有更开放的配套性政策作指引。根据我国城镇建设的现实情况，新城和新市镇建设的配套性政策应该重点放在如下三个方面：一是制定科学的新城和新市镇开发运行机制，广泛吸收各方面资金，投资于新城基础设施和公共设施建设，政府除了直接统筹或负责区域性大型基础设施的建设外，对于其他基础设施投资和经营要给予财政补贴或其他政策性优惠，以确保新城能有良好的基础设施条件；二是新城和新市镇建设的关键一环，是城市建设与人口增长挂钩。新城扩张必须以接纳新市民为前提。因此，新城对农村劳动力的市民化、外来人口和企业入驻要有更开放的政策和制度设计，特别是户籍制度改革。要下决心消除对外来市民的歧视。要逐步放宽城里人下乡置业的限制。可借鉴发达国家和地区的相关制度安排，以满足一定年限的合法就业作为移民入籍的主要尺度。三是在政策上鼓励全方位的创新及新技术的应用。在新城和新市镇内部建设中要推崇创新，注重人性化设施，如道路交通系统规划中可尝试采用人车分流和商业步行区的做法；又如互联网的普及与应用等。同时，新城往往是新技术的试验场所，新技术的推广能给新城带来生机和活力，并且有助于扩大新城的知名度。
4.打破城乡二元结构，以创新推动新城和新市镇建设。要打破市区和市郊、近郊和远郊、城市户口和农村户口的界线，用城乡一体化的新思想来构建“大都市区域”的整体框架，在更大的区域范围内进行新城和新市镇布局，形成多中心、多层次的大都市圈空间结构。目前，我国近郊城镇的人口和服务业密集度相对较高，“农转城”也主要针对近郊的土地升值和被城市化的失地农民，远郊小城镇建设及城镇化尚未受到足够的重视。今后应改变“以农为主”的传统思维定式，加大对远郊新城和新市镇的投入力度，使其成为有高标准市政设施、有主导产业结构、有良好的人居环境的新城，成为接纳外来迁移人口的重要空间载体。要加快体制创新和组织模式创新，深化土地制度和住房制度改革，更新人口管理方式，运用价格、税收和工资等经济杠杆和经济手段，吸引更多的人口和企业到新城落户。新城和新市镇是不断体现新的规划思想和城市发展理念的空间，时代赋予了新城更广的改革、设计和建设的发挥空间。新城和新市镇建设应不断探索适合我国国情的、有特色的发展之路。【冯云廷（1958年—），男，东北财经大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向：城市经济、区域经济和城市治理。】
