去除决策科学化民主化软肋

去除决策科学化民主化软肋

黄小勇

2012年05月07日13:45   来源：《学习时报》

实践中，决策科学化民主化的软肋突出表现在两个方面：一方面，决策者在决策过程中漠视、忽视和屏蔽公众参与；另一方面，一旦面临“不请自来”的抵制性公众参与，决策者往往被动地随波逐流，听任公众意见左右决策结局。或屏蔽公众参与，或完全失去对公众参与引导和管理，不能不说是当前推进决策科学化民主化中的一个显著软肋。从表面上看，在公众一致的抵制性参与行动下，决策者向公众让步和妥协，表明公共管理者和决策者对公众利益的尊重和民主价值的实现，但因决策所指向的社会问题未能得到有效解决，实际上公共利益和目标没有实现，从这个角度而言，政府没有真正完成其应当履行的责任。虽然向公众参与的妥协让步之举被媒体冠以“倾听民意”的美誉，但从另一个侧面，则表明政府缺乏在公共参与环境下有效进行决策和管理的习惯和技能。在某些场合，向公众参与的妥协和让步并不必然表现为对公共利益的尊重。 　　如果仔细剖析近几年发生的类似决策事件，可以发现公众参与行为具有这样一些共同点：第一，公众参与时机的滞后性，即公众参与往往是在决策事项公示并即将进入执行阶段时爆发的，公众参与基本没有介入决策的前期环节；第二，公众参与心态的对抗性，即公众是在被激怒的情绪下参与进来，对政府决策本身持质疑和抵制态度；第三，公众参与群体的单一性，即政府只是面对单一的、持有反对态度的群体，决策者往往沮丧甚至悲哀地发现，与之对话的只有反对者和抵制者，难以找到支持者和同盟者。上述共同点正是决策者缺乏有效策略来引导和管理公众参与的表现。 　　由于公众权利意识的觉醒和公众参与渠道的不断发展，公共管理中的决策和执行活动越来越频繁地遭遇到公众参与行为。要解决决策科学化民主化的软肋，不能通过拒绝、更不能通过压制和屏蔽公众参与来获得，这是一个首要的基本原则。在从价值上肯定公共参与的前提下，还需设计出一个操作性的策略来引导和管理公众参与，帮助决策有效地进行民主化和科学化的决策。 　　一个有效的公众参与管理策略是决策科学化民主化得以有效推行的操作基础，它包含如下要素。 　　第一，提前预见而非被动面对公众参与。一般而言，具有明显技术性内涵的决策事项如食品卫生标准的抉择等，相应地对决策质量要求高，对民主参与要求程度较低，公众一般也没有意愿和动力参与进来；而具有强烈公共事务特征的决策事项，因关乎公众的切身利益，决策需要得到公众的认同和接受，因此公众有高昂的参与要求。现实中大量的决策既具有技术特征又具有很强的公共事务特征，在决策中既要考虑到决策的科学化要求和决策质量，又要考虑到公众对决策的认同度和可接受度，那么决策者就必须正视公众的参与要求，主动引导和管理公众参与行为，建立有序的公众参与格局。缺乏引导和管理的公众参与，将是两败俱伤的结局。 　　第二，识别公众类型，分类引导和管理公众参与。要改变决策者仅仅只面对同质群体、一种声音的格局，而且是反对群体和反对声音的格局，要积极创造条件，将决策损益分布中涉及的相关公众群体都纳入视野，根据损益类型和程度、参与态度和行动能力来识别公众类型，这是有效同公众进行接触的前提，也是有效引导和管理公众参与的基础。譬如一般而言，利益受损的公众有着极大的参与激励，会发出较大的反对声音和采取直接的抵制性行动，成为“敌对者”、“挑战者”；而受益的公众往往是间接的或潜在的（但经常是广泛的），是不坚定的“盟友”或者是处于沉睡状态的“影响力人物”，他们具有潜在的、需要激活的支持态度，需要决策者积极动员这部分公众的参与行为，以形成不同类型公众参与行为之间的均势和平衡，使决策者在多元而非单一的反对意见中与公众进行协商对话。还有处于两者之间的“观望者”、“旁观者”群体，需要决策者密切关注，基本要求是通过适当的接触，避免其滑入反对者的行列，而后积极争取他们对决策事项的认同和支持。通过分类引导和管理，让不同声音和态度介入决策过程，营造有利的决策环境，规避不利的决策环境，才能够缓和对峙双方的僵持局面，努力制造撬开僵局的契机。 　　第三，合理界定公众参与的程度。有效的引导和管理策略需要确定公众参与在决策环节中发挥影响力和作用的程度。根据决策环节的梯次，公众参与可以划分如下几种，依次程度逐渐加深，分享决策权力逐渐增多：一是建立决策问题共识的公众参与，在此，政府可以广泛动员公众参与，确立决策日程，形成决策共识，并有利于增进公众的认同和接受度，决策权力分享最小或几乎没有分享；二是获取决策信息的公众参与，通过对公众进行问卷调查、访谈等形式，向决策者提供信息，便于决策者科学决策，公众参与程度较浅；三是征询决策方案建议的公众参与，这需要公众投入时间和精力，对决策方案及其利益损益进行分析和讨论，并据此提出自己的反对、支持或修改意见，公众参与程度较深，如果意见得到采纳，则表明公众一定程度上分享了决策权力，体现了民主的深度发展；四是公民投票决定决策方案，这是最深度的参与，意味着公民执掌决策权力。 　　第四，根据公众类型和参与程度理性地选择公众参与的形式。公众参与形式是指问卷调查、电话问询、网络平台表达、公众个人接触、分散式的利益群体接触和整体接触等，不同的参与形式适合不同的公众类型和参与程度。问卷调查、电话问询、网络平台表达等形式适用于无组织化的公众，适用于获取决策信息的公众参与类型；而个人接触比较适用于邀请专家权威和公共意见领袖参与决策，适用于程度较深的参与；当面临单一的反对者参与时，要采用分散式的利益群体接触，而不能采用整体接触方式，以免不同的反对者发现并结成同盟；对于意见缤纷且相互冲突的公众类型，决策者可以采用整体接触，既可让公众知晓决策者所面临的多元利益冲突困境，又可以增进各利益方的相互了解，为寻求妥协和共识奠定基础。 　　面对日益兴起的公众参与，决策者需要革新决策观念和习惯，在面对棘手问题时，决策者要逐渐抛弃独断专行的习惯和采用压制方式抑制矛盾和冲突的传统做法，逐渐学会和掌握如何在公众参与的复杂环境下进行双向互动的决策过程，使决策科学化民主化获得操作层面的策略支撑。