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略论北宋开封府 作者：河南大学 贾玉英 来源：梦回汴梁 一、 北宋开封府为何称南衙 二、 北宋开封府的设置与组织结构 三、北宋开封府的主要职能 四、北宋开封府的管理方式 结 语 在北宋历史上，京师开封是政治经济文化最发达的地区，“八荒争凑，万国咸通”。在开封的封建社会城市发展史上，北宋是最灿烂辉煌的时期。对宋代开封府的研究，学术界虽已有论著，但有些问题仍有待于深入研究。本文拟就北宋开封府为何称南衙、组织结构及官衙、主要职能、管理方式等问题作些探讨，不当之处，敬请指正。 一、 北宋开封府为何称南衙 众所周知，宋代开封府也称南衙。对宋代开封府为何称南衙问题，研究者说法不一。郑寿彭先生认为：“唐、宋时，尚书省在大内之南，故称南省，‘南衙’犹‘南省’之意 [1] (P54)。程子良先生认为：“北宋时期开封府治所在地，原为唐代的汴州州治，在宰相、枢密使居住的东西府及尚书省的南边，因此人们习惯上称之为南衙” [2](P71)。龚延明先生则认为：宋代开封府别称南衙，是“因开封府在皇宫之南而得名” [3](P515 )。以上三种说法，虽然无不道理，但文献记载与此三种说法颇有不同。 据文献记载，宋代开封府称南衙，并不是因为尚书省在大内之南，称“南省”，“南衙”犹“南省”之意；也不是因为开封府在皇宫之南而得名,更不是因为开封府治在宰相、枢密使居住的东西府及尚书省的南边，人们习惯上称之为南衙；而是因为宋太宗府邸的地理位置而得名。北宋王朝建立后，赵匡胤封其弟赵光义为晋王，当时晋王府邸的府址在大内和开封府治的南边。建隆二年（961年）七月，宋太祖以其弟晋王赵光义为开封府尹。晋王赵光义出任开封府尹后，不到开封府治去办公居住，而是在自己的府邸处理政务。自此，不仅宋太宗别号“南衙” [4]（卷四一），而且开封府和知开封府者也均别称“南衙”。大中祥符元年（1008年）十二月，宋真宗曾“以南衙为锡庆院”。宋人李焘明确指出，“南衙即太宗尹京时府邸，秦王、许王继居焉，厥后虚其正位，故以为院” [4]（卷七0）。陆游对此也作了更详细的记载： 或问：太宗以来尹京则谓之南衙何也？曰开封府治所本在正阳门南街东，然太宗为尹乃就晋邸视事，晋邸又在大内及府治之南，故曰南衙，亦曰南宫。秦王、许王因之。及真宗为尹，太宗以秦王、许王皆不利，始命还就府治焉[5]。 宋人陆游的这段文字记载，明确地告诉我们，宋初的开封府治所就在正阳门南街东，也没有“南衙”的别称；宋太宗为开封府尹时，在晋王府邸处理政务，而晋王府邸又在大内及开封府治所的南面，自此，开封府有了“南衙”的别称，开封府尹及知开封府者也别称“南衙”。 二、 北宋开封府的设置与组织结构 （一） 北宋开封府的设置 中国古代行政区性质的府制创建于唐朝。隋朝以前，我国封建社会的地方行政体制中尚没有“府”的名称，“其以京郡名府者自唐始”[6]。唐初，京都长安所在地本为雍州，开元元年（713年）改雍州为京兆府，陪都洛州改为河南府，并州改为太原府。,唐代的西京京兆府与东都河南府、北都太原府，合称“三京府”，或称“三都府”。此后，皇帝曾驻跸或政治经济地位重要的州，也建立府制。唐代地方行政区府制的建立，对后世产生了深远的影响。五代十国时期，府的建制基本上承袭唐制。宋朝时，凡军事或经济较为重要城市，一般均设府进行统治。顾炎武对此曾评价说：“唐制，京郡乃称府；至宋，则潜藩之地皆升为府”[7] [。纪昀等人对此也评价说：“至宋，则潜藩之地皆升为府，而府之名遂众” [6]。北宋东京开封府为全国府中之冠，号称“天府”。 开封设府的历史始于五代后梁。公元907年四月，朱全忠废掉唐哀宗，建立后梁，定都开封，把汴州改升为开封府。公元923年十二月定都洛阳，开封府被改降为汴州。公元936年十一月石敬瑭建立后晋，定都开封，汴州再次被改升为开封府。五代的后汉、后周两朝均定都开封，开封府一直作为京府而存在。北宋王朝定都开封，以开封府作为京府。自此，开封府进入了新的发展阶段。 （二） 北宋开封府的组织结构及其官衙 北宋开封府的组织结构，以徽宗崇宁三年（1104年）为界分为前后两期。北宋前期，开封府设官主要有牧、尹、权知开封府、推官、判官、司录参军、六曹参军、左右军巡使、左右军巡判官、勾当左右厢公事等。官衙主要有潜龙宫、厅事、左右厅、使院、司录司（也称府院）、六曹（即功、仓、户、兵、法、士）、左右军巡院、勾当左右厢公事所等。崇宁三年（1104年），宋徽宗根据蔡京的建议，将开封府的组织结构进行了更改：“罢权知府，置牧一员、尹一员，专总府事；少尹二员，分左右，贰府之政事”；“以士、户、仪、兵、刑、工为六曹次序，司录二员，六曹各二员，参军事八员[8]（卷一六六）。改制后，仅六曹以上就比过去增要官十一员。自此，北宋地方统治体制也变为“府分六曹，县分六案”[8]（卷一六一）。 1、开封牧、尹与潜龙宫 北宋前期，开封府牧、尹“不常置”，“惟亲王乃除尹，余但为权知府事”[5]。北宋有四位亲王任过开封府尹：建隆二年（961年）七月，太宗赵光义以晋王为开封府尹；太平兴国元年（976年）十月，赵廷美以齐王（后封秦王）为开封府尹；雍熙二年（985年）十月赵元僖以陈王为开封府尹；淳化五年（994年）九月，真宗赵恒以寿王（曾封襄王，后改为寿王）为开封府尹。自宋太宗至道元年（995年）以后，皇太子任开封府长官者，称“判开封府事”或“牧”。如至道元年八月，“真宗以皇太子为判开封府”；宣和七年十一月，“钦宗以皇太子为开封牧”[9]。 按照宋朝制度，“尹有品秩”。太宗至道元年（995年）真宗立为皇太子，仍兼领开封府尹，有臣僚提出，“尹有品秩，非皇太子所宜兼领”，所以将真宗任开封府长官的称谓，由“开封尹”改为“判府事”。南宋人陆游认为，“开封尹之上有牧”，而“牧故事序位在太子少保之下，御史大夫、六曹尚书之上，亦非太子所宜兼”；宣和末年，钦宗自东宫为开封牧，是“有司失考至道判府之制也” [5]。在陆游看来，宋钦宗以东宫出任开封牧，不合典制，也应称“判开封府事”。总之，宋代开封府从太宗至道元年（995年）到徽宗崇宁三年（1104年）期间，以皇太子为长官时，称“判开封府事”或“开封牧”，以亲王为长官时，则称“开封尹”。 北宋开封府的潜龙宫，即真宗昔日为开封府尹时处理政务及居住的廨舍，也是宋真宗即位以前的开封尹大厅。如前所述，宋太宗为开封府尹时，“乃就晋邸视事 [5]，不到开封府廨去治事，秦王赵廷美、许王赵元僖为开封府尹，因袭这一惯例，“皆在南衙视事”。至道元年（995年）八月，宋真宗判开封府，“始复居府廨，太宗命府东建堂习射”。宋真宗即位后，于大中祥符三年（1010年）到开封府巡幸，权知开封府周起上奏道：“陛下常所听事，臣不敢居，遂空之。”显然，这里周起说的“不敢居，遂空之”，指的是宋真宗判开封府时处理政务及居住过的廨舍。生活在宋仁宗代时的江休复在《嘉祐杂志》一书中记载道：“开封尹大厅自周起侍郎奏真宗云，‘陛下昔日居此，臣不敢坐’，自爾遂空，不复居”。这条史料明确地告诉我们，宋真宗昔日为开封府尹时治事、居住过的廨舍就是开封府尹大厅，真宗即帝位后，因知府无人敢坐此者，遂空之。同月丁卯，宋真宗“幸射堂宴射，又至西堂阅太宗御书、御画”。甲戌，“增葺射堂为继照堂，设帟张乐，许士民游观三日”[4]（卷七三）。王偁在《东都事略》卷四四《周起传》中也记载道：“以真宗判南牙听事之所，为继照堂，自是无敢居者”。宋仁宗景祐元年（1034年）正月，“改继照堂为继圣堂”[4]（卷一一四）。把继照堂改为继圣堂，是因此堂也曾为“仁宗嗣学之所也”[10]（卷六）。嘉祐年间，宋仁宗令“修潜龙宫，潜龙宫者，真宗为开封府尹时廨舍也”[4]（卷一八九）。也就是说，宋真宗昔日尹开封府时治事、居住的廨舍（府尹大厅）即潜龙宫的前身。元祐七年（1093年）礼部侍郎范祖禹曾说“潜龙故迹，至今存焉”[4]（卷四六九）。可见潜龙宫在宋哲宗元祐六年（1092年）开封府遭火灾以前仍为府治的一重要建筑。 2、权知开封府与厅事 宋代开封府的长官，“尹阙，则置权知开封府事一人，以少卿以上充，兼功德事及畿内劝农使”[11]。按照宋代的制度，凡命开封府知府，“必带权字，以翰林为之，翰林学士及杂学士；若待制，则权发遣而已”[12]。顾炎武认为，宋代开封府的知府必带“权”字，是“以避京尹之名也”[7]；若职为待制，“以资浅，皆号权发遣”[13]。 据北宋人杨亿记载，当时开封府府治的建筑，“堂皇有煒，厅事斯严。廊回合以四周，庭清虚而中敞” [14]，十分威严。厅事是权知开封府的官衙，每逢知府升厅事，“则有衙吏前导告喝”，“所经过处，阍吏以梃扣地警众，谓之‘打杖子’”[15]。 3、判官、推官与左右厅、使院 宋代开封府的判官、推官是权知府的佐贰，员数的设置多有变化。宋初，开封府判官、推官各一人，以朝官充任；如果亲王尹京，则以给事中或谏议大夫充任。淳化五年（994年）宋真宗为开封府尹时，置判官二人，推官三人。真宗即位后，判官、推官的员数又恢复至各一人。因开封府政务繁多，又不常设通判。景德四年（1007年）七月，推官、判官各增置一人，“掌府事，并以常参官充，以狱讼刑罚为生事，户口、租赋为熟事，分主之”。自真宗天禧四年（1020年）始，判官、推官职能分工“无生、熟事之别”[11]。英宗治平三年（1066年）二月，根据权知开封府沈遘的请求，增置开封府判官一员，此后一直到北宋末年，判官、推官的编制没有大的变化。即多为五员，少为二员。 宋代开封府“自祖宗以来，并分左、右厅，置推官各一员”[8]（卷一六六）。此后左、右厅又增置判官各一员，“共治职事”。开封府左、右厅对京畿诸县的管理 “事当共行者，” 也采用“通签”[4]（卷二二六）的体制。这种左、右二厅“共治职事”的体制，虽有利于防范偏听独断之弊，但官员之间，“多为异同，或累日不竟”，使吏人“疲于咨禀”，直接影响了行政效率。宋哲宗元祐六年（1091年），知开封府王严叟“创立逐官分治之法”[8]（卷三四二），左、右厅“通管分治”，“除事系朝省及奏请逐厅通管外，其余公事词状并據号分治”[4]（卷四五四），各司其职。改制后，开封府左、右二厅体制由“共治职事”，改为“通管分治”。此体制实行了三年之久，就被废除。绍圣元年（1094年）根据知开封府钱勰的请求，又恢复了“两厅共治职事”的体制。 北宋开封府的使院，置“十一案，每日行谴钱谷税赋及刑狱诸般文书”[16]，是协助权知府办理政务的重要机构。宋初，使院由推官或判官掌领。宋真宗景德四年（1007年），推官、判官增至四员，其中三员“日视推鞫，而佐其长。领南司者一人，督察使院，非刑狱讼诉则主行之”[8]（卷一六六）。英宗治平三年（1066年）二月，增置判官一员，“专管勾使院诸案公事”， 原判官、推官各二员仍主管狱讼，“诸案多留滞为奸”的问题得到了解决，“人皆便焉”[4]（卷二0七）。开封府使院的吏职主要有：都孔目官、勾押官、前行、后行、行首等。 4、司录参军事与司录司（府院） 五代后梁开平元年（907年）四月，开封府置司录参军事。北宋因袭后梁之制，设司录参军一人，“折户婚之讼，而通书六曹之案牒”[8]（卷一六六）。这里所谓“折户婚之讼”，不仅仅是指“競田宅婚姻债负之类”[17]的民事诉讼，而且还包括差科赋役不均及擅敛增税等案件。“通书六曹之案牍”，则指通签功曹、仓曹、户曹、兵曹、法曹、士曹等诸曹的案牍。 司录参军事的治所称司录司，也称府院，是京师刑狱的管理机构之一。需要指出的是，宋代开封府监狱所关押的是没有审判的犯罪嫌疑人、证人及案件所牵连者。 5、诸曹参军事与六曹 宋代开封府诸曹参军事，徽宗崇宁三年（1104年）五月以前是指士曹参军事、户曹参军事、功曹参军事、兵曹参军事、法曹参军事、仓曹参军事等。六曹即士、户、功、兵、法、仓等机构。每曹置参军事“各一人，视其官曹分职莅事”。宋代府州级官衙中，只有开封府置功、仓、兵、士四曹，其余府州均不置，只设户、法二曹。崇宁三年（1104年）五月，根据蔡京的请求，以“士、户、仪、兵、刑、工为六曹次序，司录二员，六曹各二员，参军事八员”[8]（卷一六六）。崇宁五年（1106年），六曹编制又恢复了旧制。 6、左右军巡使、判官与左右军巡院 宋代开封府因袭五代后梁之制，左右军巡院置左右军巡使、判官各一人。“军巡使掌京城内风火盗贼及推鞫之事，判官为之副”。宋初，左右军巡使“选牙校为之”[11]。开宝六年（973年）六月，改为“选士流任之”[18]。 此外，宋神宗熙宁年间，开封府置“左右厢公事干当官四人，掌检覆推问，凡斗讼事轻者听论决”[8]（卷一六六），官衙为勾当左右厢公事所。宋徽宗大观元年（1107年）十二 月，置开封府府学 。北宋开封府置吏六百人。 三、北宋开封府的主要职能 北宋京师开封是全国的政治、经济、文化中心，人口众多。开封府“典治京师”，政务“浩穰为天下之极” [19]（卷四），担负着京师的治安管理、刑狱案件审理、救灾恤民、环境治理、平定物价、发解本府举人、交通管理、所辖县赋税征收等众多职能。 （一）、维护京师的社会治安 维护京师的社会治安，是宋代开封府的首要职能。京师人口众多，阶层复杂，开封府打击各种刑事犯罪任务艰巨。 宋太祖、太宗两朝，开封府治安实行严打政策。开宝四年（971年）正月，“开封府捕获京师诸坊无赖恶少及亡命军人为盗并尝停止三百六十七人”，宋太祖命令，“以其尤恶二十一人弃市，余决杖配流[4]（卷一二）。同年十月，“开封府捕得伪造黄白金王玄义等十二人，案问具伏”，“并决杖，流海岛”，太祖为此下诏警告天下云：“自今民敢复造伪金者弃市” [4]（卷一二）。太宗淳化二年（991年）闰二月，“京城无赖辈相聚蒱博，开櫃坊，屠牛马驴狗以食，销铸铜钱为器用杂物”，严重影响了社会治安，宋太宗“令开封府戒坊市，谨捕之，犯者斩，匿不以闻及居人邸舍僦与恶少为櫃坊者同罪” [4]（卷三二）。 宋真宗朝，开封府的治安职能增多，如京师捕贼等事务全由开封府掌领。咸平五年（1002年），亲从第二指挥使马翰称京城有群盗，且愿意“自缉逐收捕”。针对军将以捕贼为名，骚扰京师的问题，宋真宗对辅臣说：“朕尹京日，闻（马）翰以缉贼为名，乃有三害。都市豪民惧其纠察，常厚赂之，一也；每获贼赃，量以当死之数送官，余悉入己，且戒军巡吏不令穷究，二也；常蓄无赖十余辈，俾之侦察，其扰人不下于（马）翰，三也。顾其事未彰败，不欲去之。自今捕贼，止委开封府，勿使（马）翰复预其事 ”[4]（卷五二）。自此，京师捕贼之事，多由开封府负责。大中祥符元年（1008年）四月，“京城宣化门外，有军人死，焚其骨成佛像，愚民兢趋视施财”，迷信的谣言一时四起，严重影响了京城的社会安定。宋真宗下诏令“开封府禁止之” [4]（卷六八）。翌年二月，“京师有壮年为盗被黥者，多纵不逞，”真宗“令开封府具名捉搦，配隶外州” [4]（卷七一）。 宋仁宗天圣三年（1025年）八月，京师开封“奸人伪为皇城司刺事卒，恐民以取赇者，权知开封府王臻募得其主名，黥窜三十余人，都下肃然” [4]（卷一0三），严重打击了假冒皇城司刺事卒，以勒索钱财者。景祐三年（1036年）七月开封府上奏说：捕得逃卒张兴等人，“常集同类匿内城前渠中，谓之‘无忧洞’，请修闭京城里外渠口” [4]（卷一一九），宋廷同意了开封府的请求。为了加大对造假、杀伤等案件的打击力度，以维护京城的社会安定，哲宗元祐元年（1086年）十月，根据刑部的提请，朝廷同意，“开封府告获造伪、杀伤等事，合官给赏钱者，并于本府贼盗赏钱内支” [4]（卷三八九）付。 宋代京师开封对盗窃者实行重法，“在京犯盗，一贯至徒即无编管，六贯已合刺配”，然而“行此重法，尚无畏懼” [4]（卷四0二）。尤其宋哲宗元祐年间，开封“都城群偷所聚，谓之‘大房’，每区容数十百人，渊薮诡僻，不可胜究”，权知开封府王严叟“掩捕撤毁，随轻重决之，根株一空”[8]（卷三四二）。 宋代京师开封打架斗殴案件经常发生，每逢节假日更甚，使开封府长官假期也不能休息。根据宋人江休复的记载：“京师四门外赤尉专决斗竞事；城里悉府尹主之，每三大节，他官皆休暇，唯府事愈多，节日清明尤甚，斗竞日至数百件”[20]。明道二年（1033年）八月，殿中侍御使张奎上奏说 “京师斗讼尤繁”，并“请置内外左右厢受事判官各一员，乃诏近臣举官，而士人多耻为之” [4]（卷一一三），不久，左右厢受事判官一职又被罢去。 宋代京师少年小偷入官民之家，聚群而盗，影响治安。北宋末年，“恶少年怙乱，尽为盗，入官民家攘金帛，且去；辄自缚党中三两辈，声言擒盗，持仗部走委巷，乃释缚，分所掠而去，人不奠居”。开封府尹聂昌“悉弹治正法”[8] （卷三五三）。 历宋一代京师开封对赌博政策，多有变化。北宋初年，严禁赌博活动。淳化二年（991年）闰二月，宋太宗曾下诏，“京城蒲博者，开封府捕之，犯者斩 ”[8] （卷5）。 北宋末年，对赌博政策较为宽松，史料记载：“纵博弈不之问，或谓令所禁，”开封府尹聂昌回答说：“姑从所嗜，以懈其谋，是正所以禁其为非耳”[8] （卷三五三）。也就是说，北宋末年，对不为非作歹及闹事的赌博活动，开封府一般不予禁止，当时打击的重点主要是“盗贼”。 为了加大对京城开封治安的力度，宣和七年（1125年）二月，开封府向朝廷上奏道：“乞应在京犯盗配降出外之人，复走入京投换者，许人告捕，科以逃亡捕获之罪，酌情增配。其官司及本营典首人员、曹级容庇收留，各杖一百；因致为盗者，依差使配军入京作过法，与犯人同罪……及在京犯罪编管出外逃亡入京之人，虽有断罪增加地里条法，缘止是募告赏格太轻，是致往往复走入京。欲乞元犯杖罪赏钱十贯，徒罪二十贯，流罪三十贯，并以犯事人家财充。”宋徽宗采纳了开封府的建议，加大了对罪犯逃亡至京城作案的打击力度。北宋末年，对在京城开封府作案的“盗贼”，采用刺充厢军措施。宋钦宗靖康元年（1126年）六月，开封府尹聂山上奏说：“今京城里外间有盗贼，皆是豪猾，无所畏惮，虽经断罪，顽恶弗悛，若依以上条刺充厢军，不惟得强壮之用，又且收集奸黠不复为盗。”[8]（卷一九三）宋政府采纳了府尹聂山的意见，把开封府的一些“盗贼”刺充厢军。 宋代开封府出现了一批在治安管理方面作出政绩的知府。宋仁宗时，权知开封府吴育，“得巨盗，积赃万九千缗”，“时岁饥多盗”，吴育又“严赏功之法，尝得盗而未赏者，一切赏之，以明不欺”[8]卷二九一），使京师开封的治安状况相对好转。宋徽宗朝，“都城苦多盗，捕得，则皆亡卒，吏惮于移问，往往略之”。时彦为开封尹后，“始请一以公凭为验，否则据系之以俟报，坊邑少安，狱屡空”[8]（卷三五四）。当然，开封府也有因治安问题而被贬的官员，如杨休为开封府推官，“坐开封府尝失盗，出知宿州”[21]（下卷一六） [51]。 尽管开封府对京城治安问题非常重视，但历北宋一代，京城处处有不安定的地方。即使皇帝御驾之处，也有亡命之徒骚扰。宣和六年（1124年） “御楼观灯，时开封尹设次以弹压于西观下”。宋徽宗“从六官于其上，以观天府之断决者，簾幕深密，下无由知，。众中忽有人跃出，黑色布衣，若寺僧童行状，以手画簾，出指斥语，”被开封府捉拿于楼观下。宋徽宗十分生气，“令中使传旨治之，箠掠乱下，又加炮烙，询其谁何，略不一语，亦无痛楚之状，又断其足筋，俄施刀脔，血肉狼籍”，宋徽宗“大不悦，为罢一夕之欢，竟不得其何人，付狱尽之”[8]（卷六五）。宋代京师开封偏僻的地方更不安全。陆游《老学庵笔记》卷六中记载云：“京师沟渠极深，广亡命多匿其中，自名为‘无忧洞’，甚者盗匿妇人，又谓之‘鬼樊楼’，国初至兵兴常有之，虽才尹不能绝也。” （二）、审理刑狱案件 宋代开封府职能中，最令知府头疼的是繁多且复杂的刑狱案件，素有“京师狱市剧天下”[19]（卷五）之称。从开封府审理刑狱案件的类别上看，有一般的狱讼，也有大奸匿的诏狱，正如马端临在《文献通考》卷六三《京尹》中所概括的：“中都之狱讼，皆受而听焉，小事则裁决，大事则禀奏，若呈旨已断者，刑部、御史台无辄纠察”。所谓的“呈旨已断者”，即诏狱。据文献记载，宋代的“诏狱，本以纠大奸慝，故其事不常见”，“群臣犯法，体大者多下御史台狱，小则开封府、大理寺鞫治焉”[8]（卷二00 ）。 北宋前期，京师的狱囚大多关押在开封府的司录司及左、右军巡院中.。开封府是当时京师刑狱的最主要管理机构，“大理寺谳天下奏案而不治狱”。熙宁九年（1076年），又恢复了大理寺狱。宋神宗下诏：“京师官寺，凡有狱皆系开封府司录司及左右军巡三院，囚逮猥多，难于隔讯，又暑多瘐死，因缘留滞，动涉岁时，稽参故事，宜属理官，可复置大理狱”[8]（卷一六五）。自此北宋后期，京城治狱者主要有御史台、大理寺、开封府、四排岸司等。开封府的刑狱管理机构仍为司录司和左、右军巡院，合称三院。 开封府的左、右厅历北宋一代为判官、推官的官衙，是辅佐长官处理政务的机构。判官、推官系开封府的副长官，既审理刑狱案件，又具有其他行政职能，宋代开封府审理的案件中大多为婚田诉讼。其主要原因是田宅边界不清造成的。太宗朝的知开封府司录参军事赵孚曾上奏说：“庄宅多有争讼，皆由衷私妄写文契，说界则至全无丈尺，昧邻里则不使闻知，欺罔肆行，狱讼增益”[4] （卷二四）]。 宋代开封府审理刑狱案件的职能极为繁重，仅真宗景德年间，在帐府囚“日系二百余人”[4]（卷六一）。如此繁重的刑狱职能，是擅长审狱知府施展才华升迁的好地方。仁宗朝的知府程琳，“一岁中，狱常空者四五，迁工部侍郎、龙图阁直学士”[21]（中卷二0 ）。神宗朝的知开封府王安礼，“事至立断，前滞讼不得其情，及具按而未论者几万人，安礼剖决，未三月，三狱院及畿、赤十九邑，囚系皆空。书揭于府前，辽使过而见之，叹息夸异”[8]（卷三二七）。徽宗朝，“府事浩穰，讼者株蔓千余人，缧系满狱，” 权知开封府王襄“昼夜快谴，四旬具尽；又阅月，狱再空，迁龙图阁直学士”[8]（卷三五二）。再如摄开封府徐处仁，“裁决如流，囚系常空，进户部尚书”[8]（卷三七一）。当然也有不擅长刑狱而丢丑甚至被降官的知府。如真宗朝的张雍，权知开封府时，因“京府囚二百余人，以为淹滞”[8]（卷三0七），而降职。 宋代开封府长官审判案件失误，要受惩罚。神宗朝的苏颂，权知开封府“会有人告僧犯法，事连祥符旧令孙纯，而所告法不当治”，苏颂“杖告者遣之”。有人提出苏颂“纵（李）纯罪”。皇帝下诏推鞫此案，“狱成”，苏颂 “坐失出杖罪”[21]（中卷三0）。 宋代开封府在审理刑狱中，出现了一批能公允而断的长官，如知开封府薛奎“击断无所贷”[8]（卷二八六）。知开封府王存，“听断明允，都人顺赖，县尝上大辟，”王存“疑其冤，一问果平民，纵去”[21]（中卷三0）]。哲宗朝的知开封府钱勰，审狱铁面无私，“宗室、贵戚为之敛手，虽丞相府谒吏干请，亦械治之”[8]（卷三一七）。 宋代开封府在审理刑狱案件的过程中，弊端甚多。首先，吏横民冤的现象不时发生。太祖、太宗、真宗三朝，开封府“凡诉讼，不得径造庭下，府吏坐门，先收状牒，谓之‘牌司’”。仁宗朝包拯为知府后，进行了改革，“开正门，径使至前，自言曲直，吏民不敢欺”[22]。宋神宗统治初期，开封府“狱有小疑，辄从中覆”，陈绎权知开封府后“特听便宜处决”[8]（卷三二九）。当时开封府吏横民冤现象严重，如权监察御史里行蔡确“尝论开封府讼不能决者，悉付司狱，民冤吏横，不可不戒”，神宗下诏命令“轮推官一员监勘” [21]（下卷一八）。宋徽宗朝，开封府吏人左右刑狱的问题更为突出。椐《宋史》卷三二二《吴中复传附吴择仁》载，“故事，尹以三日听讼，右曹吏十辈列庭下，自占姓名，一人云‘某人送某狱，某人当杖，某人走’，而尹无所可否”。其次，宋代开封府审狱逼、供、信现象严重。神宗朝，开封“府中每有诉讼，官吏止略取问，而所不能决者即付司狱，谓之‘入纱子’。鞭笞束缚，既得以自专，往往颠倒曲直，使无罪诬服，一有翻异，复加锻炼，益甚于前”[4]（卷二三五）。宋哲宗朝，开封府审狱过程中，甚者把犯人“拷掠至死” [4]（卷四七五）。 （三）、赈灾恤民 赈灾恤民是宋代开封府的一项重要职能。每逢遇到灾荒，开封府要奉朝廷之命赈灾恤民。皇祐四年（1052年）八月，京师开封遇到了大风雨，宋仁宗诏令开封府，“民廬摧圮压死者，官为祭敛之”[8]（卷一二）。崇宁元年（1102年）七月，京师开封大雨，冲毁民房，宋徽宗诏令开封府“振恤压溺者”[8]（卷一九）。宣和二年（1120年）六月，京师遇到了灾荒，宋徽宗诏令“开封府振济饥民”[8]（卷二二）。 （四）、管理科举政务 北宋前期科举中，开封府“解额稍优，四方士子多冒畿县户，又隶太学不及一年不该解试者，亦往往冒户”。哲宗时，“取太学额百人还开封府”[8]（卷 一五七）。开封府的举子多，科举的政务相对也比较繁重。 宋太宗淳化末年，开封府和国子监一样，“始命遣官别试”。景祐初年，宋仁宗诏令“开封府、国子监及别头试，封弥、誊录如礼部”[8]（卷一五五），并根据韩琦的请求，开封府设置了誊录司，掌管考生试卷的誊录事务。 （五）、按察赋税、平定物价 宋代开封府具有按察京畿宅税、地税及其所辖县两税的职能。如太宗端拱初年，知开封府司录事窦玭按察京畿诸县田租，“专务苛刻以求课最，民实逃亡者，亦搜索于邻里亲戚之家，益造新籍，甚为劳扰”[8]（卷一七三）。 物价昂贵，特别是食品价格猛涨，直接威胁着京城的社会稳定。北宋末年，京师“物价腾贵，至有十倍于前者”，笼饼每枚二十钱。开封尹宗威愍平定物价先从食品入手。他令人计值做笼饼，发现每枚饼只需六钱，便对卖笼饼者说：“此饼与汝所市重轻一等，而我以日下市直会计新面、工直之费，枚止六钱，若市八钱，则已有两钱之息，今为将出令止八钱，敢擅增此价而市者，罪应处斩，且借汝头以行吾令也。即斩以徇，明日，饼价仍旧，亦无敢闭肆者。”[23] 宋代开封府除上述职能之外，还要负责京城环境治理、各种庆典的礼乐事务、参与京师的宗教管理、迎接契丹使节等。 开封府 “府事繁剧”，职能众多，长官上班时间，一般“禁宾友相过”[8]（卷二八四）,不许会客。不许酗酒，如知开封府李絢，虽“治有能名”，但夜酗酒，“ 晨奏事酒未解”，仁宗斥责道：“开封府事剧，岂可沉湎于酒邪？”[8]（卷三0二）被降官。知开封府陈尧咨、判官张宗诲等都是因“日嗜酒惰事”[8]（卷三00），而被罢职降官的。 四、北宋开封府的管理方式 宋代开封府的治理尽管有不少封建政治糟粕的东西，但也积累了一些经验，尤其京师肃然称治名知府的管理方式，更有其借鉴意义。 （一）、果断高效治京师 果断而又高效率的管理方式，是宋代管理开封府重要的经验之一。仁宗朝的开封知府沈遘，“旦暮视事，日中则廷无留人，出谢诸客，从容笑语”[21]（中卷一四），在繁杂的府务中，“沛然有余暇，士大夫交称其能”[8]（卷三三一）。范仲淹知开封府，宰相本想“挠以剧烦，而不暇他议，亦幸其有失即罢去。范仲淹却“威断如神，吏缩手不敢舞其奸，京邑肃然称治”[21]（中卷一二）。程琳知开封府，“前为知府者，苦其治剧”[21]（上卷四），而程琳却“在府决事神速”[21]（中卷二0），“治益精明，盗讼稀少，狱屡空”[21]（上卷四），曾得到皇帝的多次表彰。吴奎权知开封府“应事敏捷，吏不敢欺。富人孙氏辜榷财利，负其息者，至评取物产及妇女”，吴奎“发孙宿恶，徙其兄弟于淮、闽，豪猾畏敛。居三月，治声赫然”[8]（卷三一六）。哲宗朝的钱勰第二次为知开封府，“临事益精，苏轼乘其据案时遗之诗”。钱勰“操笔立就以报”。苏轼感叹地说：“电扫庭讼，响答诗筒，近所未见也”[8]（卷三一七）。 （二）、以威严治京师 在北宋一代历史上，出现了以威严治理京师的府尹。包拯“知开封府，为人刚严，不可干以私，京师为之语曰：‘关节不倒，有阎罗包老’”[24]（前集卷八）。薛奎知开封府，“以严为治，肃清京师，京师之民相戒曰：‘是不可犯也’”[24]（前集卷五），“人相与威惮，至私与俚语，目为‘薛出油’”[4]（卷一00）]。魏瓘知开封府“政事严明，吏民惮之”[8]（卷三0三）。北宋末年，金兵包围了京师，京城内“兵民杂居，盗贼纵横，人情恟恟”，社会秩序混乱，知开封府宗泽，以威严治京师，“首捕诛舍贼者数人，”并下令“为盗者，赃无轻重，并从军法。” 京师“盗贼屏息，民赖以安”[8]（卷三六0）。 （三）、以宽平简明治京师 宋代接任威严治京师之后的知府，多采用宽简之管理方式。欧阳修知开封府，“承包拯威严之后，简易循理，不求赫赫名，京师亦治”[8]（卷三一九）。“有以包公之政厉公者”，欧阳修回答道：“凡人材性不一，用其所长，事无不举，强其所短，势必不逮，吾亦任吾所长耳。”欧阳修所谓的简宽，并不意味着对政务的放纵和简略。他认为，“以纵为宽，以略为简，则弛废而民受其弊；吾所谓宽者，不为苛急耳；所谓简者，不为繁碎耳”。只有作到 “明不及察，宽不至纵”，才能使“吏民安之”[24]（后集卷二）。宋徽宗朝的知开封府范纯礼，面对“前尹以刻深为治”的局面，采用的也是宽简方式，范纯礼认为：“宽猛相济，圣人之训；今处深文之后，若益以猛，是以火济火也；方务去前之苛，犹虑未尽，岂有宽为患也”[8]（卷三一四）。韩贽权知开封府，“政简而治”[8]（卷三三一）。吴育知开封府也是“为政简严”[24]（前集卷八）。 （四）、以诚信治京师 推诚信于政事，是宋代开封府治理京师的重要方式之一。宋仁宗朝的开封知府陈尧佐认为：“治烦之术，任威以击强，尽察以防奸，譬如激水而欲其澄也。”他任知府时，“一以诚信，而京师治”。京师“每岁正月夜放灯，则悉籍恶少年禁锢之”。陈尧佐为知府，告谕恶少年说：“尹以恶人待汝，汝忍为恶耶，固尽纵之。凡五夜无一人犯法者”[24]（前集卷六）。哲宗朝曾任开封府推官的上官均也认为：“以诚待人，则人思竭忠。”[8]（卷三五五） （五）、以认真、强记治京师 邵亢知开封府，“遇事敏密，吏操辞牍至前，皆亲阅之，至于反覆，人或以为劳”。邵亢说：“决是非于须臾，爾初虽劳，后乃省也”[21]（中卷一九）。这种以认真的态度处理政务，既可以减少失误，又可以一劳永逸。 宋代开封府每逢新的知府上任，吏民拭目以待，观其能否。仁宗朝的开封知府张方平为了使吏民畏服，采用强记法治府。据文献记载，开封府“府事至繁，为尹者皆书板以记事”。张方平为知府后，“独不用，默记数百人以次决遣，不遗毫厘，吏民大惊，以为神，不敢复欺[21]（中卷二二）[。 （六）、抓典型，以治京师 宋代开封府政务繁多，有些知府采用抓典型的治理方式。仁宗朝蔡襄知开封府，府“事日不下数千，每有日限，事揀三两件记之，至其日，问人不测如神”[25]，“吏不能欺” [8]（卷三二0）。贾昌朝知开封府，在处理诉讼案件时也采用抓典型的方式。“有禁卫卒告军中敛率缗钱，本属以其事移（开封）府，众皆伏门惴恐不自安”。贾昌朝只盘问“其告者，不实，坐之，余置不问”[21]（中卷一七）。哲宗朝开封知府钱勰，“老吏畏其敏，欲困以事，导人诉牒至七百”，钱勰“随即剖决，简不中理者，缄而识之，戒无复来”[8]（卷三一七）。 宋代开封府的管理方式中，也有不少是应该批判的。特别是宋徽宗政和年间以后，有些开封府尹采用专尚威猛与诛杀。如王革为开封府尹，“专尚威猛，凡盗一钱，皆杖脊配流”[26]。聂昌领开封府，“遇事奋然不顾，敢诛杀”[8]（卷三五三）。盛章等人尹开封，“果于诛杀”[8]（卷四四八）。这种粗暴的管理方式，给京师老百姓带来了深重的灾难。 结 语 综上所述，宋代开封府为当时府中之冠，管理结构完备，官衙规模宏大，职能繁杂。威胁京城社会治安的“穿窬之盗”、人命关天的“囹圄之系”，“乃京邑之先务 [27]，是开封府众多管理职能的重心；果断高效、威严、宽平简明、诚信、认真强记及抓典型等管理方式是宋代行政管理制度之精华。 宋代知开封府“日不下数千”[25]件的繁忙公务及“日有公事上殿”[4]（卷一五四）的特殊地位，使其成为精明能干士大夫升迁至执政的“四入头”[28]之一。然而，地处天子脚下的宋代开封知府，既要做到既秉公执法，又不得罪皇亲国戚是非常难的，加之当时开封府的诸曹参军多为“贵游子弟”[8]（卷三0二），和官场上层势力关系密切，知府一旦被罢官，“吏率掉臂不顾，至或欺侮之”[10]（卷一0），下场可悲，只有包拯等少数知府的管理方式，既为统治阶级接受，又被老百姓所称颂，是值得深入研究的问题。 参考文献： [1 ]郑寿彭.宋代开封府研究[M].台湾:国立编译馆中华丛书编审委员会,1980. 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