目标责任考核推进科学发展的创新实践

目标责任考核推进科学发展的创新实践
——陕西推行“三位一体”目标责任考核评价制度探析

时间：2011-4-2 13:21:47　作者：秦祖文

　　进一步发挥年度目标责任考核评价的导向作用，把全社会发展的激情和目标凝聚到科学发展上来，是各级各部门各行业面临并亟待破解的重大实践命题。2007年陕西省委、省政府提出建设西部强省的战略目标后，为了用新的标尺评价干部业绩、衡量发展成果、引领各项事业，推动科学发展，促进社会和谐，首次比较系统地建立了对各市（区）和省直各部门年度工作情况综合考核评价制度，并不断总结、完善和提升，在全国首创了以工作实绩考核为重点，以年度目标责任考核、领导班子和领导干部考核、党风廉政建设考核相结合为支撑的“三位一体”的考核评价体系，在构建以目标责任考核推动科学发展的制度保障和长效机制方面进行了有益探索，积累了宝贵经验。

　　新思维带来新举措

　　陕西省“三位一体”的考核评价制度，大体经历了初创、发展和深化三个阶段，在全国可以说是先行一步。四年来，在省委、省政府的坚强领导下，年度目标责任考核在探索中完善，在创新中发展，在实践中提高，整体工作呈现出鲜明特点。
　　总体架构：三位一体考核，五个机制运行。体制机制是保障。陕西省实施的“三位一体”考核评价制度内容和范围包括三个层面，即年度目标责任考核、领导班子和领导干部考核、党风廉政建设考核。为了达到新老考核评价指标体系相衔接，省上将原来分散的考核项目，如领导班子和领导干部、精神文明创建、党风廉政建设、社会治安综合治理、部门绩效等考核，统一纳入到年度目标责任考核体系之中，实行一个机构承担，一个办法考核，一个平台竞争，从源头上杜绝了多头考核、重复考核所产生的弊端。配套运用目标任务制定机制、考核评价标准机制、考核方式方法机制、考核结果运用机制、考核工作运行机制的“五个机制”，有效解决了考核什么、标准是什么、怎么考核、怎样运用考核结果、怎么保证考核工作正常运转方面的难题。为了确保考核评价的权威性，省上成立了以省委书记为第一组长，省长为组长的年度目标考核领导小组，领导小组办公室设在省委组织部，省委常委、省委组织部部长担任领导小组副组长兼办公室主任。省委主要领导亲自抓考核，各级各部门实行“一把手”负责，纵横联动抓落实，从而确保了考核工作扎实有力有序推进。
　　指标设置：紧扣中心服务，凸现科学发展。指标体系是核心。陕西省在“三位一体”考核评价制度的指标设置上，坚持“科学发展、引领方向、转变作风、推动落实”，依据国家宏观政策，围绕全省经济社会发展需要，本着“跳起来摘桃子”的原则，把贯彻落实科学发展的目标和要求转化为可量化考核的指标，将事关建设西部强省全局的重大部署、重要工作、重点任务作为
考核内容，坚持三个关键。即：考核指标体系强化科学发展理念。全省11个市（区）共设置了经济发展、社会进步、人民生活、环境保护、和谐稳定、领导班子建设、反腐倡廉建设、基层党组织建设8大类19个小项考核指标，给79个省直部门设置了年度工作任务、领导班子建设、反腐倡廉、机关建设4大类考核指标，从而达到了注重全面发展、协调发展和可持续发展的目的。考核权重划分突出发展指标与和谐指标。以生产总值、财政收入、城乡居民收入、节能减排、和谐稳定五大指标为轴心，其中经济发展类指标占总权重的35%，和谐稳定方面指标占总权重的29%，两项合计占比达到64%，充分体现了第一要务是发展、第一责任是稳定的要求。目标任务分类设置兼顾共性要求与个性特色。全省总体形成党群部门、政府工作部门、政府直属机构和事业机构四个考核方阵，各市主要看经济发展，省直部门主要看职能服务，杨凌示范区主要看示范功能发挥。同时对省直部门按照功能趋近、可比性强的原则分9类考核，按类排名，不搞一刀切，增强了考核的针对性和科学性。考核指标设置坚持稳定与动态相结合，在保持考核指标体系总体稳定的前提下，根据每年形势变化进行局部调整。比如，2008年与2007年相比，新增了民生八大工程、县域经济和非公有制经济等指标。2009年突出了应对国际金融危机，保增长、保民生、保稳定的有关指标。2010年增加了转变经济发展方式、发展低碳经济等指标。
　　目标任务：逐级分解细化，层层落实到位。狠抓落实是关键。陕西省在实施“三位一体”考核评价制度上，本着量力而行、尽力而为的原则，倡导精细化、标准化、规范化管理，建立健全了三级指标体系。即：省上下达的是一级指标；各市各部门根据自身工作实际和主要职能，研究对接，分解成二级指标，落实到各县处级单位；各县处级单位再细化分解到人，形成三级指标，逐级签定目标责任书。对省直部门难以量化的目标任务，实行定性与定量考核相结合，采用科学设置评价要点的办法予以考核，较好地破解了历年绩效考核中“软任务”难以考核或考核不科学的问题，使各项工作做到了件件有目标、事事有责任，个个有担子、人人有压力。为了把分解细化的指标真正变为实实在在的行动，各市各部门认真对照省上下达的指标，强化“时间、标准、质量、责任”四个观念，一级抓一级，层层抓落实。省考核办配套建立了三项制度。即：对重大目标任务完成实行预警保障制度，对影响经济社会发展全局的骨干指标随时跟踪督查，发现问题及时预警并协调解决；对重大问题实行备案登记制度，如对重大安全责任事故和造成重大负面影响的事件建立台帐，年终考核时根据整改结果和影响程度逐条销号或予以扣分；重点指标任务完成实行月报告季通报制度，随时监控掌握全省目标任务完成和考核进展情况，促进了考核评价工作的深入开展。
　　考核方式：充分发扬民主，多维评价印证。群众认可是准则。陕西省不断优化考核的方式方法和程序运用，坚持考核手段多样化。年终考核主要推行了“一会、三评、四印证”制度，多角度、多层次综合考评。“一会”就是召开考核工作报告大会；“三评”就是进行民主测评、社会评价和民意调查；“四印证”就是个别谈活、查阅资料、实际核查和综合分析，以此为依据确定考核得分和名次。坚持考评主体多元化，采取“下评上、民评官、基层评机关”的立体评价体系，把评判权交给群众。以2009年为例，对省直部门由省直机关工委从省级各部门工作服务对象信息库中随机抽样2800名代表参与测评，对各市区由省统计局在全省随机抽取14652户居民家庭进行问询调查，在省“两会”期间组织1026名党代表、人大代表、政协委员对省直部门和各市工作进行评价。各单位工作报告大会由机关干部和群众代表对领导班子和领导干部进行无记名测评，形成了民意调查、社会评价、民主测评等多维评价体，从根本上提高了考核的民主化水平。
　　考核结果：考事考人结合，结果使用挂钩。奖优罚劣是动力。陕西省推行的 “三位一体”考核评价制度，把考核结果作为奖优罚劣和发现干部、使用干部的重要依据，建立了末位问责、优先使用、备案登记等制度，使考核与干部使用相对接，考事、评人、用人相结合。把单位目标责任考核的结果作为对领导班子考核的结果，领导干部个人考核结果与单位考核结果挂钩，单位没有被评为优秀的，主要领导干部不得评为优秀。建立了考核结果转化应用和考核工作与干部使用相结合的配套制度，每年将考核结果及时移交给省委组织部各主管干部处室，作为对领导班子定期研判的重要资料，要求在干部考察资料中，全面反映目标责任考核的情况和结果。年度目标责任考核排在末位的单位，领导班子要向省委写出书面报告、分析原因，提出限期整改意见。连续两年目标责任考核排在末位的单位，对领导班子进行适当调整，在省管领导干部中真正形成了能者上、平者让、庸者下的用人机制。2009年度考核全省共评出优秀单位32个，良好单位56个，一般单位2个，较差单位1个，对847名省管领导干部进行了民主测评和综合评价。从2008年考核结果在干部选拔任用工作中使用开始，全省共对10个考核排名末位单位的负责人进行了诫勉谈话，对27个一般单位负责人进行了提醒谈话，对2名省直部门主要领导给予免职处理，起到了推动工作的作用，营造了各级各部门各行业敬业奉献、真抓实干、创先争优的良好氛围。正如广大干部和群众所言，考核给大家带来了压力、增添了动力、激发了活力。

　　新举措彰显新效应

　　陕西省推行的“三位一体”年度目标责任考核制度，经过四年的运行，已在实践中结出丰硕之果，在广大干部群众中引起强烈反响，得到社会各方面高度认可，在转变干部作风、确保工作任务落实、加快经济社会又好又快发展方面产生了重要推动效应。
　　引领科学发展的“风向标”。陕西省“三位一体”年度目标责任考核制度，比较全面系统地设置了综合考核评价体系，把科学发展观的宏观要求转化为可操作、可检验、可衡量的具体指标和行动，从而使全省上下对科学发展观内涵的认识进一步深化，对全面协调可持续发展的任务更加明确，自觉性、积极性和主动性大大增强，引领全省经济社会科学发展、和谐发展的导向作用日益凸现。如2007年榆林市GDP、财政收入等多项经济社会发展指标均位居全省10个市的前列，但由于节能减排目标任务没完成，综合考评中被评为末位。又如2009年宝鸡市多项经济指标排名全省前茅，但由于所辖一个县曾发生严重环境污染事件，同样没有拿到优秀等次，这两件事对全省震动很大，从而使考核在鼓励各地发展绿色GDP、推动经济社会科学发展、和谐发展等方面发挥了重要作用。
　　促进经济社会发展的“助推器”。陕西省着力实施“三位一体”年度目标责任考核制度的有益探索和成功实践，使各级各部门领导干部既感受到这一目标化、精细化、规范化管理手段的科学性和管用性，又感到空前的压力。全省各级各条战线，聚精会神抓建设，一心一意谋发展，奋力完成目标任务，初步形成了你追我赶、相互竞争的生动局面。2009年在应对国际金融危机的复杂形势下，面对保增长、保民生、保稳定的艰巨任务，陕西各项主要经济社会指标仍然实现平稳较快增长。全省生产总值达到8186.65亿元，同比增长13.6%，增速在全国排名第六，总量前移至17位；财政收入达到1389.5亿元，同比增长25.8%；城乡居民人均收入分别净增长1742元和364元；节能减排、社会安全等各项指标全面完成。2010年1-9月份，全省完成生产总值6743.4亿元,比去年同期增长14.9%，增速同比加快2个百分点；实现财政总收入1311.63亿元，同比增长26.9%，增幅同比提高5.4个百分点；城镇居民人均可支配收入11815元，同比增加1104元，增长10.3%；农民人均现金收入3718元，增加525元，比去年同期提高5.3个百分点，健步迈入了推动科学发展、加快建设全面小康社会的快车道。
　　检验干部作风的“试金石”。借力实施“三位一体”的年度目标责任考核制度，把建设西部强省、构建和谐陕西的大目标，分解细化为一个个具有可行性和可操作性的实际目标，把各行各业各条战线的具体工作和各项事业的发展整合协调成统一行动，对转变政府职能、促进工作落实产生了积极推动作用。通过目标责任考核，广大干部群众清楚地看到谁在埋头苦干、勤奋工作，出了哪些实招、干了哪些实事、做出哪些实绩，有效解决了过去多年存在的“干好干差一个样、干多干少一个样”甚至“干与不干一个样”的顽疾。事实说明，考核是检验一个地区、一个部门班子领导科学发展能力和水平的好方法，是治懒、治庸、治散和切实改进干部作风的好举措。广大干部群众普遍认为，“三位一体”考核评价制度是科学选用干部、反映民声民意、引领科学发展的好制度。
　　增强创先争优意识的“催化剂”。陕西省大力实施“三位一体”年度目标责任考核制度，通过与创先争优活动的有机结合，改变了过去一些部门机关“无所事事、四平八稳”的工作状况，激活了人力资源要素，形成了竭诚服务、干事创业的浓厚氛围。在考核中，过去评为优秀的单位不想掉下来，没有评上先进单位的想争上去，从而把目标责任考核的激励作用充分发挥出来了，全省上下求真务实、创先争优的意识大大增强。不仅如此，通过公开考核指标的量化分析，为各地各部门进行纵向和横向对比搭建了平台，使大家在比较中寻找差距、发现不足，改进工作、迎头赶上，对全省进一步解放思想、开阔视野和实现又好又快发展，起到了制度性保障作用。
　　推动“十二五”发展的“总抓手”。2010年既是“十一五”规划的收官之年，也是启动“十二五”规划承前启后的重要节点。根据十七届五中全会精神，紧紧围绕中央及省上“十二五”规划建议，突出加快转变经济发展方式、发展现代产业体系、促进区域协调发展、建设“两型”社会、加快改革攻坚步伐等工作重点，未雨筹缪，超前研究，进一步调整完善“三位一体”考核评价指标体系与推动科学发展全面对接的工作制度，为推动各项工作落实，确保“十二五”规划全面完成和建设西部强省目标的实现。奠定了坚实基础。

　　新效应引发新启示

　　年度目标责任考核是振兴和繁荣经济社会发展、加快全面小康社会建设的有效手段和重要举措。在没有现成规律可遵循、现成经验可借鉴的情况下，从陕西省实施“三位一体”年度目标责任考核评价制度的大胆探索和创新实践中，可得到五点启示。
　　启示一，健全和完善科学的年度目标责任考核评价制度，必须坚持考核的真实性和客观性。真实客观是考核的灵魂。陕西省在 “三位一体”考核中，坚持能定量尽可能定量，对考核内容中量化指标涉及到的有关数据，均以正式发布的公告、报告和统计报表为主获取；非量化指标全部通过完整的证明资料链条来支撑；对表彰、奖励加分均以规定时间内的证书、文件为准，确保了考核的真实性和客观性。实践表明，健全和完善科学的年度目标责任考核制度，只有从考核工作的基础抓起，以相关政策和规定为准则，力求过程和结果的客观性，才能使考核经得起时间、历史和群众的检验，真正考出不尚空谈、崇尚实干的活力、压力和动力。
　　启示二，健全和完善科学的年度目标责任考核评价制度，必须坚持考核的重点性和便捷性。重点便捷是考核的正确路径。陕西省在“三位一体”考核中，指标设置始终遵循因事制宜、突出重点，努力做到实际考核与深层研判相结合，注重以实绩考核为主，真正扣在了要害上，抓住了关键点，牵住了“牛鼻子”；制度设计突出务实管用、简便易行，能调减的尽可能调减，能整合的尽可能整合，使考核评价更为便捷有效，达到了改进工作、狠抓落实、推动发展的目的。实践表明，面对年度目标责任考核这一极为敏感和复杂的系统工程，只有在指标设置和制度设计上坚持有繁有减、繁减适度、求实管用、务求实效，紧紧抓住工作重点，力求摆脱面面俱到、眉毛胡子一把抓的数字游戏，才能使被考核单位真正把精力放在解决一个个问题上、把功夫下在一件件抓落实上。
　　启示三，健全和完善科学的年度目标责任考核评价制度，必须坚持考核的民主性和公开性。民主公开是考核工作必须遵循的基本原则。陕西省在“三位一体”考核中，坚持走群众路线，广泛听取各方面意见，确保干部群众的知情权、参与权、选择权和监督权。同时不断加快考核工作信息管理系统建设，在中国党建网开通“陕西三位一体考核”专版,为更大范围广集民意、汇聚民智、参与监督搭建了平台，这种内外互动、扩大联动的有效方式，为目标责任考核注入了新的活力。实践表明，只有充分发扬民主，把被考核对象的优劣和是非功过的话语权、评判权交给群众，才能强化各级各部门树立立党为公、执政为民的理念，不断提升考核的科学化水平。
　　启示四：健全和完善科学的年度目标责任考核评价制度，必须坚持考核的动态性和公正性。动态公正是考核的生命线。陕西省在 “三位一体”考核中，紧紧围绕国家宏观政策变化，以区域发展部署和主要工作为重点，适时调整和完善目标责任考核评价指标，每年制定一个实施办法，努力做到考核与形势发展相吻合，充分体现平时考核与年终考核相结合，“结果控制”与“过程管理”相统一，同类比对和权衡相配套，确保了考核结果的针对性、时效性和公平性。实践表明，只有坚持适应形势、与时俱进的动态考核管理，采取层层递进、纵向深化的考核方式方法，尽可能避免考核指标多年一贯制、重点不突出、覆盖不到位的问题,摒弃职能不同、发展基础各异一把尺子量到底的弊端，才能使考核工作的路子越走越宽,考核的生命力越来越强,考核工作发挥的效应越来越大。
　　启示五，健全和完善科学的年度目标责任考核评价制度，必须坚持考核的激励性和长效性。激励长效是考核可持续推进的关键。陕西省在 “三位一体”考核中，坚持在考核结果运用上出实招，努力做到考核结果与领导班子调整相结合，与干部福利待遇相挂钩，与其他形式考核相印证，与区域部门发展相联系。省委、省政府主要领导全面抓，分管领导亲自抓，制订措施规范抓，专业机构具体抓、常态抓，各行各业联动抓，确保了考核工作推行的力度和深度。实践表明，只有健全运转顺畅的考核体制，优化高效的运行机制，动真来实的奖惩机制，才能不断推动年度目标责任考核工作步入规范化、制度化、科学化、长效化的轨道，从根本上加快推动全省科学发展、富裕三秦百姓、建设西部强省的进程。