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2009年8月，重庆、成都、苏州和嘉兴一起被国家发改委列为中澳管理项目“消除城乡一体化的体制障碍，促进农民富裕与城乡统筹发展”主题试点地区。重庆、成都是国家统筹城乡综合配套改革试验区，苏州、嘉兴是省级统筹城乡综合配套改革试验区，四地结合自身特点，先行先试、创新改革，在统筹城乡发展的重点领域和关键环节作了积极的探索和实践，积累了很多好的做法和经验。嘉兴作为试点地区之一，努力推进以优化土地利用制度为核心的统筹城乡综合配套改革，取得了阶段性成果。但随着改革的不断深入，也面临一些问题和不足，需要寻求突破。“他山之石，可以攻玉”，重庆、成都、苏州的一些经验做法，对于我市进一步深化城乡统筹发展具有一定的借鉴意义。
一、重庆
重庆市面积8.24万平方公里，人口3144万，城镇化率为51.6%，略高于全国46.6%的平均水平；2009年实现地区生产总值6527.5亿元，同比增长14.9%，增速列全国第三；地方预算内财政收入1165.7亿元，城市居民人均可支配收入15749元，农民人均纯收入4620元，城乡居民收入比为3.4∶1。
重庆在城市布局上呈现“大城市+大农村+大库区+大生态”的总体格局，且农村的地域规模和人口规模远超过城市。自被国务院批准为统筹城乡发展综合配套改革试验区以来，重庆市在经济基础相对薄弱的情况下，直接抓住统筹城乡发展的根本内核：土地、劳动力转移和城乡经济社会协调发展三个关键问题，在统筹城乡发展的实践中逐步走出了一条具有自身特色的统筹城乡发展之路。
1、推进城乡经济社会协调发展。一是将“一圈两翼”联动发展作为统筹城乡发展的切入点和实现大城市带动大农村的区域平台。所谓“一圈两翼”，是指以主城为核心、一小时车程为半径的经济圈和以万州为中心、重庆三峡库区为主体的渝东北地区，以黔江为中心、少数民族聚居的渝东南贫困山区，是重庆二元结构在区域上的表现形态。重庆市财政加大了对“两翼”的倾斜力度，每年安排7.75亿专项资金，支持31个远郊区县进行基础设施建设。建立“一圈两翼”的区县结对帮扶关系，实施“两翼”农民万元增收工程，繁荣“两翼”农村经济。二是加强统筹城乡规划的协调工作。调整规划管理分工，建立起城乡统一的规划工作。启动105个中心镇和1000个新农村规划编制工作，加快规划向农村延伸。在九龙坡、江北等6个区县开展了国民经济和社会发展、城乡建设、土地利用和环境保护规划“四规叠合”试点。三是促进生产要素在城乡间的流动通畅。实施一批城市资源下乡示范项目，共确定了10个城市资源下乡示范项目，累计参与流转农用地4万亩，吸纳当地农民就业6320人，农民增收67.2%。
2、推动城乡劳务经济健康发展。一是统筹城乡就业的工作体系。着力加大农村劳动力的就业培训力度，大力发展职业教育。以市场机制为基础建立了重庆市“全国劳务电子商务平台”，不断建设完善劳务输出服务体系，累计与9105家企业签署了就业服务合同，帮助10万人找到工作。二是加强有利于农村富余劳动力转移的社会保障体系建设。推行“一个平台、两套标准”的城乡居民合作医疗保险，实行“低费率、广覆盖”的农民工基本养老保险和大病医疗保险办法。
3、推进土地流转和集约利用制度创新。一是探索并大力推进土地流转和规模化经营的多元化渠道。建立了县、乡、村三级土地流转服务机构。配套实施了支持规模种养殖的措施，从全市直补资金中切出15%支持种粮大户发展，对标准化养殖大户补助10-80万元。二是勇于探索城乡统一的土地交易制度。以重庆农村土地交易所为平台，建立城乡统一的土地交易市场，开展土地承包经营权、林地承包经营权、实物交易和地票交易。三是探索土地利用新机制。在江北区、九龙坡和北碚区的35个村开展了村级土地利用规划编制试点工作，将土地规划直接落实到村，并建立了节约集约用地评价指标体系。四是探索耕地保护新模式。建立耕地保护基金，启动了划定永久性基本农田试点工作。
二、成都
成都市面积12390平方公里，人口1139.6万人，城镇化率达到64.9%；2009年全市实现地区生产总值4502.6亿元，城市居民人均可支配收入18659元，农村居民人均纯收入7129元，城乡居民收入比为2.61∶1。
从2003年开始，成都市立足于大城市带大农村的区域实际，启动了全面深入的统筹城乡“自费改革”，破解长期以来形成的城乡二元体制矛盾和“三农”问题顽症。2007年6月7日，国家批准成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都的改革进一步向“深水区”挺进。经过7年努力，已初步形成了城乡经济社会发展一体化的新格局。
成都城乡一体化改革的经验，概括为：“三个集中”、“六个一体化”、“四大基础工程”。
1、“三个集中”：一是工业向集中发展区集中。成都市优化工业布局，将全市分散的116个开发区整合为21个工业集中发展区。二是农民向城镇和新型社区集中。成都市规划了由1个特大中心城市、14个中等城市、30个小城市、156个小城镇和数千个农村新型社区构成的城乡体系，梯度引导农民向城镇和新型社区集中。三是土地向适度规模经营集中。以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，成都市稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经营组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，大力发展特色优势产业。
2、“六个一体化”：一是城乡规划一体化。成都市坚持把科学规划作为统筹城乡发展的基础和龙头，在改革一开始就将“城市规划”变革为“城乡规划”，即城乡一盘棋，将广大农村纳入城市总体规划、土地利用规划、产业发展等各项规划范畴，一张蓝图绘到底，形成城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的“全域成都”规划体系和监督执行体系。二是产业发展一体化。充分发挥中心城市对农村的辐射带动作用，并始终坚持“三个集中”、三化联动，初步建立了城乡三次产业互补互动的发展机制。三是市场体制一体化。按照“政府引导、市场化运作”的方式，成都市组建了市县两级现代农业发展投资公司、小城镇建设投资公司和市级现代农业物流业投资公司，建立起了政府引导、市场运作的投融资平台。四是基础设施一体化。成都建立了对城乡基础设施统一规划、一体推进的机制，实施了网络化城乡交通体系建设、推进市政公用设施向农村覆盖、推进生态环境建设一体化和城乡信息服务一体化。五是公共服务一体化。建立了城乡一体的公共服务体制和经费筹集、财政投入机制，在就业、社保、教育、卫生、文化等方面推动城乡公共资源均衡配置。六是管理体制一体化。按照“成熟一个、推进一个”的原则，先后对30多个部门进行了职能整合和归并，建立起适应城乡一体化的大部门管理体制。对城乡二元体制的标志性制度——户籍制度“动刀”，实行一元化管理，实现城乡居民自由迁徙。
3、“四大基础工程”：一是推进农村产权制度改革。2008年1月1日，成都下发市委、市政府当年“一号文件”，启动了农村市场化改革，为农民承包地、宅基地、房屋开展确权、登记和颁证，并建立市、县两级农村产权交易机构，引入农业担保、投资和保险机制，使农民成为市场主体，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。二是新型基层治理机制普通建立。在灾后重建中，群众通过村（社区）议事会、监事会等自治组织自主解决了各种疑难问题，基层党组织和基层政权通过“对上负责”和“对下负责”有机结合，避免了干部大包大揽、代民作主，保障了党员群众主体地位。三是实施村级公共服务和社会管理改革。率先在全国将村级公共服务和社会管理资金纳入财政预算，为每个村每年安排20万元资金，2009年已专项投入7.1亿元。四是农村土地综合整治呈现新面貌。在国土资源部和四川省政府指导下，推广运用农村灾后重建“四性”原则，在广大农村整体规划推进田、水、路、林、村综合整治，拟用6年时间彻底改变农村面貌，新增耕地30万亩，使300多万农村居民逐步实现城镇化。
三、苏州
苏州市面积8488平方公里，人口633.3万人，城镇化率为66.2%。2009年实现地区生产总值7400亿元，地方一般预算收入745.2亿元，居民人均可支配收入26320元，农民人均纯收入12987元，城乡居民收入比为2.02∶1。
自上世纪八十年代以来，苏州乡镇企业异军突起，创造了经济快速发展的“苏南模式”。近年来，苏州市以科学发展观统领全局，按照统筹城乡发展要求，充分发挥城市化和工业化对农村发展的带动作用，整体上推进城乡一体化发展，在政策制度创新、新型集体经济、农村社会保障、新农村建设、城乡公共服务等方面进行了有益的探索。
苏州城乡一体化发展，概括为：“三大合作”、“三集中”、“三置换”、“四对接”。
1、“三大合作”：一是土地股份合作制改革。按照依法、自愿、有偿的原则，组织农民以土地承包经营权入股，组建土地股份合作社，通过自我经营、合作经营、对外招租三种形式，实行适度规模经营。二是社区股份合作制改革。通过对村级集体资产开展产权制度改革，建立社区股份合作社，将集体资产折股量化给农民，人人持股，按股分红，社区股份合作社收益主要用于社员分配和扩大再生产。三是组建各类农民专业合作社。依据《农民专业合作社法》，按照入社自愿、退社自由的原则，引导和鼓励农民在农产品生产、经营、销售等方面组建专业合作社。目前，苏州市农村“三大合作”经济组织累计达2935家，持股农户占农户总数的92%，实现“户户有股份、家家是股东”。
2、“三集中”：一是乡镇工业向开发园区和工业规划区集中，实现产业集聚。通过统一规划，政府投资建设基础设施，建立了企业高度集中的经济开发区。目前，苏州有5个国家级、11个省级经济开发区，还统一规划了乡镇工业开发区。二是农民向城镇和新型居住区集中，实现人口聚集。通过行政区划调整，确立了以苏州城区为核心，五个县城为枢纽，20个小城镇、50个一般镇为基础的城市构架，以及五种类型村庄建设规划，形成了以城带乡、城乡联动、统筹发展的规划框架。三是农业向适度规模经营和现代都市农业规划区集中，实现集约开发。采取入股、入社等方式，使土地向种粮能手、大户和企业集中，实现适度规模经营，启动了四个百万亩优质高效集约农业示范区。目前苏州全市已有75%的农村工业企业集中到工业园，60%的承包耕地实行了规模经营，35%的农户迁入集中居住点。
3、“三置换”：集体资产所有权、分配权置换社区股份合作社股权；土地承包权、经营权通过征地置换基本社会保障或入股换股权；宅基地使用权可参照拆迁或预拆迁办法置换城镇住房（或二三产业用房，或置业股份合作社股权），或者直接进行货币化置换。通过置换机制，建立土地资源增值收益共享效益，实现“资源资产化、资产资本化、资本股份化”。
4、“四对接”：一是各项规划全面对接。按照一体化、全覆盖要求，苏州市工业、农业、居住、生态、水系等重大专项规划全面实现城乡对接，形成了一个中心城市、五个副中心城市、若干个中心镇（新市镇）、一批新型社区的城镇发展格局。二是基础设施统筹对接。城镇基础设施加快向农村延伸，城乡交通、水利、电力、电信、环保等重大基础设施建设形成了统筹推进的格局。三是公共服务有效对接。主要是推进教育、文化、卫生、体育等各项社会事业和公共服务设施向农村覆盖。四是农村就业社保加快对接。苏州市形成了一体化的就业社保机制，农村劳动力实现充分稳定的非农就业体系。城乡社会保障并轨步伐加快推进，农村劳动力参加基本养老保险覆盖率98.5%，农村基本医疗保险参保率达97%以上。通过“四对接”，实现公共产品在城乡之间公平合理配置，从而在更高水平上实现城乡一体化发展。
四、启示
1、注重科学规划，在城乡空间融合发展上求突破。重庆、成都、苏州三市把科学规划作为统筹城乡发展的基础和龙头，不断改革完善城乡规划管理体制机制，取得了明显成效。以成都为例，为改变长期以来农村规划严重缺失，城市规划比较滞后，导致无序开发、分散建设的现象，近几年成都市着力理顺规划管理关系，将各有关部门涉及城乡建设的规划职能统一划给市规划管理局，按照城乡规划编制、管理、监督工作满覆盖的要求，从市到乡都组建了规划行政管理机构，加强规划编制和监督工作，把区域发展定位、产业发展、基础设施以及村庄建设布局等作为一个完整的系统进行整体规划，基本形成了以科学规划引领城乡统筹发展的新格局。我市目前正在实施“1640”工程和“1+X”村镇布局规划，市域一体的城乡规划体系基本形成，但市域规划与县域总体规划、城市总体规划与分区规划、镇总体规划、控制性详细规划、村庄规划等覆盖城乡的整体规划还没有完全建立，与经济社会发展规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等衔接还不够，需要进一步加以完善。
2、深化土地管理制度改革，在城乡土地要素市场化配置上求突破。农村集体土地产权不清，与国有土地产权不对等，制约了土地资源在城乡之间的顺畅流转和优化配置。这方面，重庆、成都、苏州三市都做了有益的探索。重庆市成立了农村土地交易所，推出了地票交易制度。成都市建立了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，并利用城乡建设用地增减挂钩试点，城市获得了更大的发展空间，农村获得了更多的优良耕地和资金支持。苏州市在全国率先完成农村集体资产确权发证工作，并创新经济组织，以土地股份合作为载体，加快推进土地流转，使土地流转面积占承包地面积达64.6%。对比三市，我市在确权发证、产权管理、平台建设等方面都有了政策规定和实践探索，但整个农村产权制度改革依然还处于起步阶段。建议借鉴三市经验，按照“确权是基础，流转是核心，配套是保障”的思路，在以下几个方面有突破：一是加快明晰农村土地产权主体。对农民及集体经济组织的承包地、宅基地、集体建设用地、林地等，进行确权登记，发放使用权证，为市场配置土地奠定基础；二是探索建立农村集体建设用地流转机制。将农村集体建设用地纳入城乡统一的土地市场，与国有土地“同地、同权、同价”，通过招拍挂实行流转，建立城乡统一的建设用地市场；三是推行城乡建设用地增减挂钩。在确保建设用地总量不增加、耕地面积不减少和农民利益得到切实保障的前提下，进行建设用地指标远距离、大范围交易，促进土地资源的优化配置。
3、推进农民多元化收入，在加快建立农民增收长效机制上求突破。农民持续增收一直是“三农”问题的核心。三市在增加农民收入、构建增收长效机制上都取得了积极的成效。特别是苏州市，为增加农民财产投资性收入，大力发展农村社区股份合作、土地股份合作、农民专业合作等“三大合作”经济组织，以此推进资源资产化、资产资本化、资本股份化，形成了集体经济与广大农民持续共享增值收益的长效机制，也进一步创新丰富了“苏南模式”。截至2009年底，苏州市农村集体总资产达787亿元，村均收入389万元，90%的村收入超过100万元，98个村超过1000万元，13个村超过3000万元，农民人均纯收入达12987元，其中财产投资性收入占比达33.2%。我市农民人均纯收入与苏州市相近，但财产投资性收入却远低于苏州市，只占4.5%。可借鉴苏州市“三大合作”的做法，加快推进农村集体资产改革，积极发展社区股份合作、土地股份合作和各类农民专业合作，切实拓宽农民增收的路子，促进农村经济社会快速发展。
4、推进户籍管理制度改革，在实现城乡居民自由迁徙上求突破。建立城乡统一的户籍管理制度是破解城乡二元体制、实现城乡统筹发展的关键问题。这方面，重庆、成都的户籍制度改革走在了全国前列，被称为“破冰之举”。其中，又以成都的户籍制度改革最为彻底，被国内舆论普遍认为是“中国最彻底的户籍改革方案”。今年11月16日，成都市正式宣布了《关于全域成都统一城乡户籍实现居民自由迁徙的意见》，提出将彻底改变城乡二元结构，消除隐藏在户籍背后的身份差异和公民基本权利不平等现状，到2012年实现成都全域内城乡统一户籍。成都的户籍制度改革创造了多个亮点：一是破除了长期以来束缚城乡居民自由迁徙的制度障碍，全面建立了户籍、居住一元化管理的体制机制；二是农民可以带产权进城，不以丧失承包地、宅基地为前提交换就业社保；三是破除了长期附着在户籍上的城乡权利不平等，实现统一户籍背景下享有平等的教育、住房、社保等基本公共服务和社会福利。目前我市已经取消了农业、非农业户口性质划分，统称为居民户口，实现了一种制度上的平等，但离城乡自由迁徙的管理体制还有很大的差距。对比成都市，我市的经济基础要好于成都，城乡差距也小于成都，城乡公共服务和社会保障逐步对接。对此，建议借鉴成都做法，建立城乡统一的户籍管理制度，促进城乡居民自由迁徙，加快推进城市化进程，形成城乡一体的经济社会发展格局。
5、完善公共财政投入机制，在大力推进公共服务均等化上求突破。实现基本公共服务均等化是消除城乡差距的重要标志。完善公共财政投入机制，合理配置基本公共服务资源，是推进城乡基本公共服务均等化的关键。三市充分发挥政府的统筹能力，大力增强财政对“三农”的支持，有效推进了基本公共服务均等化。以成都为例，为推进城乡公共服务一体化，成都市建立了财政支农稳定增长机制，2009年市县两级财政对“三农”投入192.3亿元，相比2002年增长26倍，6年来累计投入594.8亿元，还率先在全国将村级公共服务和社会管理资金纳入财政预算，为每个村每年安排20万元资金。我市目前对“三农”的公共财政投入依然偏小，城乡公共服务均等化依然不平衡，因此，建议借鉴三市的经验，增强财政对“三农”的支持，特别是要建立财政支农稳定增长机制，以加快实现城乡基本公共服务均等化。
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