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《行政处罚程序规定》的合法性原则

合法性原则是指工商行政管理机关实施行政处罚，应当符合法律、法规和规章的规定；违反规定的行政处罚无效。与此相适应，《行政处罚程序规定》第三条第（一）项明确规定：“实施行政处罚必须有法律、法规、规章依据；没有依据的，不得给予行政处罚。” 　　在《行政处罚法》中，合法性原则不仅是行政处罚的实体性原则，也是行政处罚的程序性原则。《行政处罚程序规定》是一部以程序制度为主要内容的规章，它的上位法是《行政处罚法》。因此，《行政处罚程序规定》在确定基本原则时不可避免地要涉及实体内容。 　　所以，不仅要把《行政处罚程序规定》中的某些基本原则视为重要的程序法原则，也要将其作为实体性原则来对待，例如合法性原则。 　　作为实体法适用上的合法性原则 　　作为实体法适用上的合法性原则，有以下三项基本内容或要求： 　　1.实施行政处罚须有法定职权。即应当由法律、法规明确授权执法机关对某类违法行为实施行政处罚。也就是通常所说的，应当有合法的执法主体资格。 　　2.严格依法处罚。即行政处罚决定的作出必须符合现行法律、法规、规章的规定。 　　3.没有法定依据不得处罚。即在法律、法规、规章没有明确规定的情况下，不得以类推或参照等方式作出行政处罚决定。 　　经全系统的执法检查发现，有的基层执法机关在实体法适用的合法性上存在一些问题。有的工商机关越权实施行政处罚，例如违反产品质量监管的职责分工，对尚未进入流通领域的产品的所有人实施行政处罚。有的工商机关在法律、法规明文规定应当转致适用其他法律、法规的情况下，不依法转致，例如不论无照经营行为依法是否应当转致其他法律、法规，一律适用《无照经营查处取缔办法》处罚。这些行政处罚行为都属于直接违反实体法规定的行为。 　　作为程序法适用上的合法性原则 　　作为程序法适用上的合法性原则，也可称为程序合法性原则。程序合法性原则是行政合法性原则在行政程序法中的具体体现，也是行政处罚程序制度中其他原则的前提和基础。只有程序法定，行政行为才有标准。只有依法定程序衡量和判断行政行为，才能规范和保障行政行为在实体法上的合法性和正当性。 　　程序合法性原则包括以下几个方面的内容： 　　1.行政主体实施行政处罚的步骤、方式、方法、顺序、时效等程序规则，必须依法明确规定。 　　2.行政主体实施行政处罚，必须严格按照法定的程序规则进行。 　　3.法定的程序规则必须得到严格遵守，违反法定的程序规则实施行政处罚的，行政处罚行为无效。 　　总结近年来工商机关在行政诉讼中败诉的主要原因，行政处罚行为违反行政处罚程序所占的比例日益增大。例如，调查取证不符合证据规则，导致人民法院以证据不足为由判工商机关败诉。又如，采取查封、扣押强制措施违反有关法定期限的规定，导致工商机关在行政诉讼中败诉。再如，行政处罚告知内容过于简单或有关文书的送达手续不完备，被处罚的当事人诉工商机关的行政处罚程序不合法，人民法院判工商机关的行政处罚不成立等。 　　《行政处罚程序规定》一方面在总则中规定了行政处罚的合法性原则，另一方面在分则的具体规定中针对上述问题，特别是界限模糊的一些操作问题，依法予以了明确或作出了相应的安排，以促进和保证基层执法机关的行政处罚行为符合程序制度的规定和要求。 　　□王学政