2012年5月14日～26日，调研组从石家庄、邯郸、郑州、洛阳、贵阳、遵义到重庆,对四省市的国有地勘单位分类改革情况进行了调研。其间，召开了16次座谈会，分别听取了地矿、煤炭、有色、核工等地勘系统以及国土资源、编办、发改、财政、人社、国资、工商、税务等省直部门的意见;实地考察了11个地质队，深入到河北省地矿石家庄综合地质队、第一地质大队、煤田水文地质队，河南省区调一队、煤田二队、探矿三队、有色六队，贵州省地矿102地质大队、有色一总队，重庆市煤田136队、地矿南江水文地质队的办公和生活基地，了解实情、听取意见;考察了4个钻井施工现场，包括贵州省地矿102地质队锰矿整装勘查项目和重庆市地矿川东南地质队綦江铁矿整装勘查项目等。调研中基层反映的情况值得重视，有位退休老同志含泪说：“改革开放的阳光没有照耀到我们地质队!”令人震撼，引人深思。
改革之路依然障碍重重
自《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的意见》颁布之日起，国有地勘单位分类改革便提上日程。四省市按照“总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、量力而行”的原则，夯实了地勘单位分类改革的基础，初步构建了地勘行业分类改革框架，并不断探索适合不同类别地勘单位的相关条件和配套政策。
从调研情况看，当前国有地勘单位普遍存在历史包袱沉重、技术装备陈旧、人才队伍断档、基地建设落后、产业支撑不足等问题。同时，调研发现，国家关于国有地勘单位的一些优惠政策没有得到全面落实。除地质勘查费基数与年增长幅度政策落实较好之外，矿业权价款转增资本金政策已经叫停，转产贷款财政贴息、税收优惠政策，下岗职工再就业、离退休职工养老政策，以及国有划拨土地使用权处置、基本建设预算内投资补助政策、住房改革支出政策等落实情况与职工的正当诉求有较大差距。而且各地在制定相关政策时，政策设计存在偏差。将国有地勘单位作为一般的公益类事业单位，绩效工资的设计并没有考虑特殊艰苦行业的工资合理差距以及野外工作津贴等;一些省份的绩效工资，地方财政只按一定比例拨付，缺口部分地勘单位自筹或没有能力发放，进一步加重了地勘单位的负担。另外，现行的地勘会计制度、事业单位分配制度已不适应新形势下地勘单位的发展。这些都需要通过这次国有地勘单位分类改革统筹考虑、分类解决。
究其原因，主要还是计划经济向市场经济转型过程中，对地质勘查工作的重要性、特殊性等认识不足，对地质勘查行业发展缺乏合适的顶层设计和有效的制度供给。一是地质找矿成果与国有地勘单位发展之间没有建立起联系(政府让地勘单位“打工”)。以贵州有色一总队为例，它为国家找到20多个大中型矿床，仅提交金矿资源量就近20吨，但这却与其收入水平无关;目前该队在岗职工154人占17%，离退休职工625人占68%，另有遗属236人，负担沉重。还有省份不给地质队配置矿业权，强调国家给了地勘单位财政拨款，地勘单位就只能“打工”找矿。二是“探者无其权”影响国有地勘单位发展，进而影响找矿突破(市场让地勘单位“打工”)。一律招拍挂看似公允，实则是资本对政府和媒体的“绑架”。一方面，拥有技术和经验的地质队在充分竞争的市场上拿不到探矿权。另一方面，拿到探矿权的投资者并不懂地质找矿。三是国际能源和矿产品价格波动无常，迫切要求解决国有地勘单位生存发展问题。近年来全球能源和矿产品产销正常，但价格却增长几倍，极大地抬高了我国的发展成本。这个事实完全对应了属地化以来，地勘单位改革设计的薄弱和缺失以及地勘工作的严重萎缩，教训极为深刻。因此，必须从战略高度重视地勘单位的改革发展问题，切实加强地质勘查工作，提高我国矿产资源保障能力。
走以改革促发展之路
国有地勘单位分类改革的总体思路是“以改革促发展，以发展促突破”。以全面提高矿产资源保障能力为出发点和落脚点，以促进国有地勘单位发展为前提，立足分类改革，坚持企业化方向，加大政府支持力度，实施差别化扶持政策，营造良好制度环境。同时，国有地勘单位分类改革要坚持“三个有利于”的基本原则：有利于找矿突破，有利于地质事业发展，有利于职工富裕。当前，国有地勘单位分类改革的主要任务有以下几项：
一是尽快出台《(国办转发八部委)关于分类推进国有地勘单位改革的意见》。调研显示，国有地勘单位成为公益一类、二类，还是经营类并不重要，重要的是要研究制定不同类别的管理办法和扶持政策。建议公益一类采取“收支两条线，应保尽保”的办法。职能上，主要支撑国土资源行政管理工作，参与中央和地方的基础性、公益性地质工作;组织上，各省可根据实际需要，将现有的地调院、区调队、地环总站和岩矿测试中心等单位建成公益一类队伍。在建精、建强方面，由中央和地方共同投资，在人才、装备和基地建设方面进行全面武装;绩效工资要参照原“野外地质勘探队工资水平高于一般行业同类人员水平15%的标准”制定;野外工作津贴(按160元/日)、艰苦边远地区补贴、误餐费和劳保用品相关费用等列入公益性地质工作项目费用定额标准。
公益二类采取“差额补贴、允许创收”的办法。职能上，主要承担国家战略性地质矿产调查工作，也可以通过国家购买方式承担基础性、公益性地质工作项目，以及商业性地质工作。组织上，过渡期可考虑以局为单元，局、队联合组建资源性股份公司，或者以地质队为单元，采取“一队、一公司”的分体运行模式。经费上，保留原地质勘查费基数与年增长幅度。扶持上，建立省级事业单位养老保险统筹体系，实行社会化管理，离退休费和补贴足额支付、列入基本支出并纳入财政统发;疏通中央基本建设预算内投资补助渠道，国有地勘单位可以每年申请中央预算内野外地质队基地建设和维修补贴，解决基地改造和设备更新的资金问题;修订地勘会计制度，保护国有地勘单位的经理人队伍;国家财政预算项目费用定额标准以全成本计算，随物价调整并考虑合理利润等。
生产经营类采取“做强产业、配置矿权”的办法。分类上，坚持自愿原则，只有那些综合实力雄厚、市场竞争力强，深受事业体制束缚、需要全面转企的队伍可以划入。扶持上，应给国有地勘单位配置优质矿权，在扶持期内每队每年1～2个，其收益可转增资本金、入股矿山或推进探采一体化;全面落实转产贷款财政贴息、税收优惠、国有划拨土地使用权处置等政策;以8年为期，用3年时间，支持条件成熟的国有地勘单位先行企业化;再用5年时间，在普遍发展和富裕的基础上，通过企业改制、矿业管理和资本市场建设，使全部划入经营类的地勘单位或愿意企业化的地勘单位陆续转化为“产权明晰、自主经营、自负盈亏、富有活力”的企业，最终形成“公商分明，企事分行、主辅分离、新老有别、技资结合或探采一体”的地勘行业管理新模式。
二是构建促进地勘单位发展的新体制、新机制。一方面，建立地质找矿成果与地勘单位发展相联系的收益机制。矿产勘查属于知识生产，但其产品不是独立信息产品，其价值依赖于特定的矿产地，因此对地勘单位财产权的保护应当依靠物权制度。探矿过程是一个资本运动增值的过程，要遵循一般经济规律和特有经济规律。地质工作者的智力投入(含经验判断)起着至关重要的作用，每一个地质找矿成果，如勘查阶段的跃升、矿产地的发现，承担这些工作的地勘单位应当有所收益，不允许任何人以任何理由无偿侵占和随意剥夺地勘单位的找矿成果和矿业权。此外，允许国有地勘单位各勘查阶段地质成果和矿业权转让所获收益转增资本金。另一方面，逐步形成“圈内人找矿”的新体制，社会资金只能通过风险勘查资本市场，或者与国有地勘单位合作进入勘查领域。立项阶段，以勘查方案定优劣，综合考虑能力、资金、业绩、信誉等;在实施阶段，由首席专家决定投入多少和怎样投入。通过与社会资本合作，盘活地勘单位手中的矿业权。推广“订单式”找矿模式，即矿山企业预付定金，地勘单位找到矿产享有一定股份。考虑到找矿不是单纯地完成实物工作量，而是智力劳动和知识产品，地勘单位可以根据不同矿种按照5%～30%的比例参与矿业权价款的收益分配。同时，探采一体化勘查企业在应税收入中可以从采矿收益中税前摊销勘查成本。出台“非企业法人不得申请探矿权”的规定，力促国有地勘单位成为真正的市场主体。地方各级政府层层签订责任状，负责所辖区域的勘查作业秩序;勘查单位比照临时使用建设用地标准，对勘查工程占地进行补偿。
三是切实解决国有地勘单位的历史遗留问题。国有地勘单位的离退休职工生活费、各类补贴应由财政全额拨付。凡是以地勘单位创收为理由而核减比例的，应当从分类入轨之日起补齐差额。对于住房补贴问题，通过中央财政、地方财政和国有地勘单位三方出资解决。各地勘单位在落实住房货币化政策，包括计算起始年限和相关标准时，应与当地同类事业单位保持一致。另外，落实国有地勘单位下岗职工再就业优惠政策。特别是采取企业化运作和进入生产经营类的地勘单位，应统一纳入当地下岗职工再就业服务体系。
(作者系中国国土资源经济研究院副院长)
