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英国的政府绩效管理体制和几点启示 内容提要：本文全面、深入地探讨了英国中央政府对地方政府进行绩效管理的历史演变过程、当前的政府绩效管理体制、绩效评估的指标体系、绩效评估对改善地方政府服务质量与管理水平的作用以及评估结果对中央政府与地方政府关系的影响。文章最后阐述了对我国政府绩效管理和评估的几点有益的启示。 人们通常认为，法国是西方国家中央集权行政制度的典型。但实际上，英国中央集权的程度比法国有过之而无不及。这一点集中体现在英国中央政府对地方政府独特的绩效管理体制上。 英国中央政府对地方政府的绩效管理经历了长期的历史发展，目前已经形成了一套完整而严密的体系。这个体系目前主要由两部分组成：“最优价值绩效指标”（BVPIs）[1]体系和“全面绩效评估”（CPA）[2]体系。 一、 英国政府绩效管理体制的历史发展 十九世纪中叶以前，英国中央政府和地方政府的关系是以政治、司法监督和审计三种传统的责任机制为基础的。但这种监控的责任机制基本上是地方性的。十九世纪中叶的改革运动改变了这种地方性的监控责任机制，代之以一种在中央政府和相关的独立委员会监督下、由地方官员履行职责的行政体制。而中央政府和相关委员会最初使用的监控方法就是监察和审计的方法。这种中央集权的监控模式影响了此后100多年英国中央政府与地方政府之间的关系。 1. 英国中央政府对地方政府绩效管理功能的演变 在整个二十世纪，尽管地方政府由当地选民选举产生，因而首先对当地选民负责并承担提供公共服务的责任，英国中央政府及其代理机构（Agency）以及相关的独立委员会依然保留着对地方政府的高度监控权，如受理上诉、审批、监察、审计、指导、任命等等。其中监察和审计是英国中央政府对地方政府进行绩效管理的主要方式。 十九世纪以来，英国中央政府对地方政府的监察功能是以效率为核心内容的。中央政府的监察人员拥有很大的权力。其主要表现是，如果监察结果表明某地方政府在某一项或几项职能上的服务效率和质量不符合标准，他们可以建议中央政府减少、甚至撤销对地方政府这些职能的财政拨款或补贴。到上世纪90年代初，中央政府监察的主要内容是教育、治安、消防和社会服务工作。监察工作主要由中央政府各部或其代理机构以及相关的独立委员会在其管辖领域内执行。 英国中央政府对地方政府的审计功能源于1834年通过的“济贫法”（Poor Law）。该法案规定必须对地方政府进行强制性的审计。审计的目的是保证地方政府财政的公正、廉洁和效益。此后，根据1844年的“济贫法”修正案，1846年成立了独立于地方政府的“县级审计署”（District Audit Service），监督检查地方政府的财政健康状况。一百多年以来，尽管审计人员的角色经常受到质疑，但外部强制审计的基本功能却从未遇到挑战。二十世纪70年代的立法将审计人员审计加裁决的角色改变为审计加检举。裁决的职能转归司法部门。 在英国，审计的职能从未仅仅限于检查地方政府财政的违规行为。它还涉及确保地方政府财政资源明智、有效和谨慎地使用，防止资源的浪费。在行使此类职能的长期过程中，审计部门逐渐开发出一套不仅分析财务状况，而且分析统计与管理信息的方法和技能。由此，从二次世界大战结束以来，以研究资金使用效益（VFM）[3]为基础的管理审计逐渐发展起来。 然而，管理审计的出现和实行引起了地方政府的不安。它们担心县级审计署会因此成为中央控制地方民选政府的工具。在地方政府的压力下，1972年的《地方政府法案》[4]在保留县级审计署的同时，允许地方政府在县级审计署之外选择其他经中央政府认定的私营审计机构进行审计。1977年，在地方政府要求建立独立于中央政府的审计机构的压力下，中央政府在英格兰和威尔士成立了一个咨询性的机构：“地方政府审计咨询委员会”[5]，但它始终不愿意成立一个独立于中央政府的更高级的中央审计机构。 在以后的发展中，地方政府要求审计工作分权化的努力导致了事与愿违的结果。七十年代末，英国议会提出了将县级审计署与财政和审计部[6]合并的要求。其理由是，既然地方政府从中央政府获得大量财政支持，而中央政府的财政必须向议会负责，那么，议会就应当有权直接监督地方政府从中央政府得到的那部分资金的使用。于是，议会于1982年通过“地方政府财政法案”，成立了“审计委员会”[7]。 审计委员会是一个中央集权、但独立于中央政府的公共机构，是议会、中央政府和地方政府三方利益妥协的结果。中央政府在此失去了对地方政府的直接审计权，但保留了审计系统的中央集权性。地方政府获得了审计的独立性，但失去了其分权性和自主选择审计机构的权利。议会获得了直接监督地方政府来自中央财政的经费支出的直接监督权，但未能实现其将县级审计署与财政和审计部合并的要求。这是英国政治中不同的行为主体在利益上达成妥协的一个典型案例。 根据1982年的“地方政府财政法案”，审计委员会不仅拥有对地方政府的财务审计权，而且拥有对它们进行管理审计的法定责任与权力，即检查它们所提供服务的成本、效率、效益（3E），同时评估中央政策对地方政府提供的各项服务的影响。审计委员会于1983年在英格兰和威尔士正式成立并履行职责，1988年在苏格兰正式成立并履行职责。 1999年的《地方政府法案》赋予中央政府确定和发布所有“最优价值当局”[8]（以下简称BV当局）都必须达到的绩效目标和标准，检查和评估地方政府是否达到其绩效目标和标准以及确定检查与评估方式的权力。“公共服务协议”（Public Service Agreement，以下简称PSA），就是确定地方政府绩效目标的主要形式。 PSA是当前在英国中央政府和地方政府之间通过协商谈判达成的涉及后者绩效管理目标的法律文件。其中确定的目标分为2类：一类是国家PSA目标，一类是地方PSA目标。前者是所有BV当局都必须在一定期限内达到的绩效管理目标；后者是根据各BV当局的具体情况自行制定的、必须在一定期限内（通常为2-3年）达到的绩效管理目标。这些目标通常涉及地方政府和公共机构职能的若干方面，如财政、住房、交通事故、教育等。目标的内容十分具体，如14岁以上中学生的语文、数学水平在一定期限内达到某一级标准的比例，等等。 1999年的《地方政府法案》标志着英国中央政府对地方政府的绩效管理进入了一个新时代。英国行政体系中央集权的性质得到进一步的强化。 2. 绩效评估指标体系的演变 审计委员会的成立及其法定审计职能的扩大，必然导致审计内容的增加。审计委员会原先在财务、教育、政府采购等个别领域的审计标准已远远不能适应审计需要。因此，审计委员会一成立，就立即着手编制新的、更全面的审计指标体系。 1986年，审计委员会发表了《地方政府绩效检查：地方当局与审计人员手册》[9]，第一次较全面地公布了绩效管理的指标。1992年的《地方政府法案》进一步规定公布绩效指标是审计委员会的法定职责并且要求审计委员会对绩效指标做出适当的说明以便使绩效管理所涉及的地方政府和公共机构能够进行横向和纵向的比较[10]。 这样，从1983年以来，英国中央政府和审计委员会密切合作，建立了一整套现在被称为“The Family of BVPIs”[11]的绩效评估指标体系。这套指标体系由4个部分组成： - 审计委员会绩效指标（Audit Commission Performance Indicators或ACPIs）。 审计委员会绩效指标是最早的绩效指标。其渊源可以追溯到中央政府对地方政府的审计功能出现之日。这些指标从1994/1995财政年度开始发布，直到2001/2002财政年度被“最优价值绩效指标”（BVPIs）取代，共发布了7年。它是“最优价值绩效指标”的基础和内容的主要来源。目前这类指标依然存在，但主要是作为后者的补充，覆盖未被后者涉及的领域或提供有助于对后者进行解释的信息。2003/2004财政年度以来，审计委员会未发布法定的审计委员会绩效指标。 - “最优价值绩效指标”（BVPIs）。 “最优价值绩效指标”由2002年成立的副首相办公厅（ODPM）[12]负责研究、设计、制定和发布，反映中央政府对地方政府为社会所提供的、涉及国家利益的各种服务之关注。它是目前最全面的、基础性的指标体系。 - 地方绩效指标（LPIs）。 地方绩效指标是在中央政府和审计委员会的鼓励和支持下，由各地方政府自行制定的补充性绩效指标。它们主要反映各地区的特殊性和特殊需求。地方绩效指标确定地方特殊的绩效管理目标并为当地政府管理者提供必要的绩效信息。中央政府和审计委员会在此的作用是对地方政府设计绩效指标进行指导，帮助其确定绩效目标并进行监督。 - 其他绩效指标。 中央政府各部委也有一些与其特定职能相关的绩效指标，用于计划和资源的分配。 “最优价值绩效指标”是整个指标体系的核心。其内容基本上都是十分具体的硬性指标，如地方政府的税收增长率，与全国平均数相比的街道照明耗电量，地方政府在收到企业或个人出具给它的发票后30天内的支付率，等等。 然而，以硬性指标为基本内容的审计委员会绩效指标和当前的“最优价值绩效指标”作为绩效评估的标准体系也引起了一些质疑，甚至争论。一方面，由于各地方政府所处的环境和客观条件不同，许多指标的评估结果只能进行纵向比较，难以对各地方政府的绩效进行横向比较。而根据1992年《地方政府法案》的要求，绩效评估的结果必须同时具有横向和纵向的可比性。另一方面，硬性指标所反映的只是某地方政府或公共机构的绩效现状，它们并不必然等同于该政府或公共机构真实的执政能力、服务质量和内外形象。 为了弥补硬性指标体系的这一缺陷，英国中央政府和审计委员会经过多年研究，在保留和改进“最优价值绩效指标”的基础上，于2002年引入了一系列如“战略抱负”、“改进能力”等绩效评估的软指标，结合“最优价值绩效指标”中的一部分硬性指标，创造了一个新的绩效评估体系：“全面绩效评估”体系（CPA）。 至此，英国中央政府拥有了两个相互平行又相互联系的地方政府绩效指标评估体系。前者主要通过静态指标评估地方政府的业绩本身；后者则是在前者的基础上，对地方政府的发展战略和发展计划、服务能力和质量、改进与创新能力、效率和效益等内容进行更全面、更深入的动态评估。 二、 英国政府绩效管理的体制结构。 如前所述，英国中央与地方政府的关系在其历史发展中形成了一种二重性，即政治上的分权与行政上的集权。前者主要表现在地方政府是民选的而非中央任命的，因而首先对选民负责；后者则主要表现为中央政府对地方政府的行政行为进行严密的监控[13]。其主要表现形式就是绩效管理。因此，在英国中央政府和地方政府都设有专门负责绩效管理的部门。 英国的政府绩效管理的体制结构如下图所示： 政治性监管 行政性监管 议会 国家审计署 中央政府 审计委员会 地方政府与公共机构 公共服务协议 绩效评估指标体系 在上面的结构图中，左上部红色虚线框内的部分表示政治性的监管，即社会通过议会及其所属的国家审计署对中央政府进行绩效管理和评估。右下部黑色实线框内的部分表示行政性的监管，即中央政府对地方政府和公共机构的绩效管理：中央政府与地方政府和公共机构通过协商谈判签订公共服务协议，规定后二者在一定期限内必须达到的绩效目标；然后，中央政府通过审计委员会运用“最优价值绩效指标”（BVPIs）和“全面绩效评估”（CPA）两个指标体系对地方政府和公共机构进行绩效评估。 英国行政性绩效管理体制中的主要行为者如下： 1. 中央机构 英国中央政府中始终有一个部委负责与地方政府的关系。2002年5月以前，这项职能由交通、地方政府和地区部[14]负责。各地方政府就是与它签订涉及绩效管理目标的PSA。2002年5月以后，该部被分解。其与地方政府关系和对地方政府进行绩效管理的职能转归新成立的副首相办公厅。副首相办公厅与绩效管理有关的职能还包括管理一些公共服务部门，如警察、消防与救助等。在英国政府的绩效管理结构中，它既是决策部门，又肩负着研究、设计、修正考核体系的使命。“最优价值绩效指标”体系即由副首相办公厅负责研究、设计、制定、修改和发布。2006年5月，英国副首相普雷斯科特（Prescott）丑闻败露后，副首相办公厅被撤销。其职能转归新成立的社会和地方政府部（Department of Communities and Local Government，简称DCLG）。 审计委员会作为全国性的独立公共机构，是绩效评估体系的执行者。它同时负有收集信息反馈、研究、设计、制定、修正和发布全面绩效评估（CPA）体系的使命。尽管审计委员会的委员由中央政府（社会和地方政府部）任命，但其职能和预算都是由议会通过立法确定的。这就保证了审计委员会的独立性。 此外，政府各部委亦有权了解地方政府和公共机构在各相关领域的服务绩效并进行指导、监督。 2. 地方政府的全国性机构 在地方政府方面应当首先提及的是地方政府联合会（Local government Association或LGA）。该联合会于 地方政府联合会在绩效管理体系中的作用主要是通过它的一个代理机构“改进与开发署”（Improvement and Development Agency或IDeA）来实现的。该机构由英格兰和威尔士的地方政府共同创立，是一个独立于中央政府和立法机构的、自主运作的公共机构。它在地方政府绩效管理体系的作用主要是： - 与审计委员会紧密合作，研究制定全面绩效评估的指标体系和评估方法。 - 协助地方政府进行全面绩效评估的准备工作，应对中央政府的监察和审计。 - 促进、支持地方政府绩效无间断和可持续的改进和开发工作，如加强政府的整体能力和领导能力的建设、改善社会服务的质量、协助地方政府建设可持续发展的社会。 - 帮助绩效较差的地方政府改进和开发领导与管理能力，为其提供与绩效较好的地方政府进行知识和经验交流的机会，等等。 “改进与开发署”财政来源的25%来自地方政府联合会，75%来自为地方政府提供各种服务的收费。它在地方政府的绩效管理方面不是垄断性的组织，必须面对其他私营咨询机构的竞争。 3. 地方政府 英国的地方政府是政府绩效管理与评估的主要对象。因此，对其结构和职能的考察是理解英国政府绩效管理体制所必需的。 虽然没有成文宪法，英国地方政府的权力结构仍然基本相同，同时又与国家的权力结构类似。绝大部分地方政府没有直接民选的行政首长，如市长、县长等[16]。其地方权力机构由民选的地方议会（Council）构成。议会内设置若干个专门委员会，负责制定地方性的法规；议会的多数党或掌握议会多数的政党联盟推举若干个代表（除大城市外，通常不超过10个）组成议会内阁，即真正意义上的地方政府。每一位阁员负责若干个政府职能。内阁成员推举1名内阁领袖，通常由议会多数党的领袖担任。内阁领袖与其他阁员之间没有法律上的等级关系，主要负责地方政府各职能和内阁成员之间的协调工作。议会内阁聘任一名首席执行官。首席执行官对内阁负责，执行内阁的方针政策，代表内阁履行地方政府职能并管理日常行政事务（见英国地方政府结构图）。 英国地方政府结构图 地方议会：各政党 议会内阁（地方政府）： 多数党或政党联盟 首席执行官(Chief Executive) 议会专门委员会 各司局（Strategic Directions） 各处（Services） 政治层 行政层 因此，英国的地方政府在某种程度上可以说是议政合一的。这也就是为什么英国人谈到地方政府时通常使用地方议会（Council）一词。这是英国地方行政体系的一大特色。 英国的地方政府具有不同的类型。不同类型的地方政府具有不同的行政机构和不同的职能。郡与县之间，市与区之间的隶属主要是地域上的隶属，而不是政治与行政上的等级隶属。它们的职能与其上级或下级政府是互补性的，而不是对应性的。这是英国地方行政体系的第二大特色。 概括起来，英国的地方政府有5类9种。具体如下表： 英国地方政府的类型 类型 数量 备注 一、传统类型 郡政府（County Councils） 34 县政府（District Councils） 238 隶属于上述郡政府 北爱尔兰地方政府（Northern Ireland Councils） 26 二、单级类型（Unitary Local Authority） 英格兰单级政府（English Unitary Governments）[17] 46 部分地方政府 威尔士单级政府（Walsh Unitary Governments） 22 全部地方政府 苏格兰单级政府（Scottish Unitary Governments） 32 全部地方政府 三、都市类型（Metropolitan Councils） 36 大、中城市，如利物浦 四、伦敦行政区政府（London Borough Councils） 32 五、伦敦市政府（London Corporation Council） 1 共计： 467 此外，还有2种较小的行政单位：教区政府（Parish Councils）和镇政府（Town Council）。它们数量少，规模小，职能亦少，故目前不是中央政府的绩效管理对象。 目前英国中央政府对地方政府的绩效评估体系（BVPIs和CPA）只涉及英格兰和威尔士的409个地方政府和消防、警察、交通、医疗等公共服务机构。苏格兰和北爱尔兰是否接受中央政府的绩效管理由其立法当局自行决定。 英国地方政府的基本职能主要包括以下各项： - 教育 - 社会服务 - 本地交通 - 图书馆 - 消防与救助 - 地方计划 - 规划与更新 - 住房和土地使用 - 旅游、休闲、娱乐、艺术 - 垃圾与废品回收 - 环境与公共卫生 - 公园与绿化 如前所述，英国不同级的地方政府行使不同的职能。一般来说，单级和都市地方政府行使上述全部职能，而郡县地方政府则分别行使上述职能。通常，前五项职能由郡级地方政府行使，后五项职能属于县级地方政府。“计划”职能两级地方政府都有，而“规划与更新”的职能或者属于郡级政府，或者属于县级政府。 伦敦市政府与各行政区政府的职能分配比较特殊。伦敦各区政府行使除公共交通与消防救助以外的上述全部职能，而伦敦市政府除了行使公共交通和消防救助的职能外，还行使治安[18]等特殊职能以及在某些特定领域行使与区政府相同的职能，如计划、地方整治与更新、属于市政府的公园、图书馆的管理，等等。 英国地方政府实行企业化的管理模式。首席执行官及其以下官员没有公务员的法律地位，属于地方政府的雇员，必须与地方政府签订聘用合同。首席执行官、议会内阁和议会之间的关系类似于企业中总经理、董事会和股东会之间的关系。这是英国地方行政体系的第三大特色。 由于英国地方政府权力结构中的政治层是民选产生的，主要向选民负责，所以中央政府对地方政府的绩效管理所涉及的机构和人主要是地方政府中的行政层。在政治层面，中央政府的绩效管理主要是研究地方议会及其内阁制定的政策法规对该地方政府服务与绩效的影响。 英国所有的地方政府内部（至少在本文作者调研过的近二十个政府和公共机构中）都设有一个3-5人的常设部门，专门负责搜集、研究、处理、发布与服务和绩效有关的信息，编制“最优价值绩效指标”和“全面绩效评估”等考核体系所需要的文件，为议会内阁和首席执行官改善政府服务和绩效表现的决策提供技术支持。 三、 “最优价值绩效指标”体系 “最优价值绩效指标”是当前英国中央政府对地方政府进行绩效管理的基础性的指标体系。本文将要分析的是该体系的2005/2006年版，也是目前已公布的最新和最完全的版本[19]。 英国中央政府编制“最优价值绩效指标”有四个目的：一是为社会提供涉及地方政府及其服务的内容和标准，以便使当地居民能够对政府所提供服务的质量进行监督和评价；二是使地方政府能够客观地评估自己的所作所为并与其他地方政府进行比较，从而确定改进绩效的目标和途径；三是使中央政府能够监督、分析和比较各地方政府的业绩，以便提供相关的指导和支持；四是通过评估改进政府的服务质量，提高服务效率和效益。 “最优价值绩效指标”2005/2006年版共有94个指标（如含亚指标共173个），分为2部分：一部分是一般性指标，称为“总体健康状态指标”（Corporate Health Indicators）；另一部分是所提供服务的分类指标（Service Delivery Indicators），涉及地方政府和公共机构的主要职能。 1. “总体健康状态指标”。 这类指标共有12个（如含亚指标共17个），旨在为地方政府和公共机构的绩效和能力进行基本的定位并提供一个总体形象。其中每个指标都由若干个相互关联的问题组成。“总体健康状态指标”涉及下列5个方面的评估内容： - 平等服务原则（涉及性别、种族、残疾人接受政府服务的平等权利）； - 平等服务标准的制定和落实； - 税收状况； - 准时支付状况（政府收到企业或个人出具的发票后是否按时支付，有无拖欠行为）； - 电子政府的建设。 2. 分类服务指标。 这类指标共有82个（如含亚指标共156个）。它们主要反映中央政府对地方政府和公共机构所提供的各类服务的关注，被认为是涉及国家利益的指标。它们共分为8个部分： - 教育：涉及公平原则、教育质量、成本与效率、公众满意度等方面的评估内容。 - 社会服务：涉及公平原则、对儿童和老年人服务质量、成本与效率、公众满意度等方面的评估内容。 - 住房：涉及公平原则、公共住房的管理质量、服务效果和租金的收取、成本与效率、公众满意度等方面的评估内容。 - 环境：涉及环保计划、生活垃圾的收集与处理、环境的清洁、道路管理、交通事故、公共场所的照明、各类污染及其改进状况、成本与效率、公众满意度等方面的评估内容。 - 文化与相关服务：涉及文物古迹的保护与管理，博物馆、图书馆的管理与使用、成本与效率、公众满意度等评估内容。 - 公共安全：涉及保障公共安全的计划、措施和效果，各类犯罪和暴力行为的统计等评估内容。 - 消防与救助：涉及各类火灾及其伤亡、预警体系、消防体制等方面的内容。 与2003/2004年版本比较，“最优价值绩效指标”2005/2006年版本中各类指标越来越趋于具体化，量化程度也越来越高。 英国中央政府每年都向社会、地方政府和公共机构搜集对“最优价值绩效指标”体系的反馈意见，以便增删修改。修改后向社会公布，搜集反馈信息，在正式发布之前再次修改。这个过程保证了绩效指标内容和制定程序的透明度，增加了该指标体系的信度和效度。 四、 “全面绩效评估”体系（CPA） “全面绩效评估”体系于2002年被英国中央政府正式推行，是目前对地方政府进行绩效评估的主要方法，同时也是支持、促进地方政府改善对社会与人民服务的主要工具。“全面绩效评估”第一轮评估对象只涉及英格兰的150个郡级、单级、都市和伦敦各区政府以及公共机构。2003年6月以来，该体系的评估对象扩展到英格兰和威尔士的全部地方政府和公共机构。 1. “全面绩效评估”的目的。 “全面绩效评估”体系将“最优价值绩效指标”提供的评估信息整合起来，对地方政府的执政和服务能力及其改进状况进行评估。其具体目的如下： - 检查地方政府所提供的各种服务的质量。 - 考察地方政府的运行方式对其所提供服务的影响。 - 以简明易懂的方式向当地居民和社会说明当地地方政府的表现。 - 促使地方政府关注其服务和绩效的改进。 - 为中央政府的审计与监察提供信息与技术支持。 - 为中央政府给予表现较好的地方政府以政策优惠提供决策依据。 与“最优价值绩效指标”的目的相比，“全面绩效评估”体系更关注评估对象的动态表现和它们对服务与执政的能力的改进。 2. “全面绩效评估”的基本内容。 “全面绩效评估”体系使用与“最优价值绩效指标”体系不同的方法。它有四个评价维度。 首先是服务维度。服务维度使用“最优价值绩效指标”的若干组指标，对BV当局的绩效进行评价。这些指标所涉及的服务被称为“核心服务”。其主要内容是：对青少年和成年人的社会服务、住房、环境、文化和对社会保险基金的使用以及消防和救助。服务维度是所有其他维度的基础。 其次是资源使用维度。这个维度的主要评估内容是：财务状况、财务管理、各类财务报表、内部监控体系和资金的使用效益。目的是检查地方政府的行政成本和资源使用效益。 第三是整体评估维度。这个维度的主要内容有：战略抱负、优先领域、政府能力、绩效管理、工作成就。 以上三个维度是基本的评估维度。每个地方政府的绩效等级就是以此为基础评出的。在此基础上，CPA还要评估地方政府绩效的改进状况。这就是被称为“发展方向”（Direction of Travel，简称DoT）的第四个维度。 “全面绩效评估”体系根据对地方政府和公共机构上述四个维度的综合评价结果将它们分为优（Excellent）、良（Good）、中（Fair）、弱（Week）、差（Poor）5类，分别用4颗星到0颗星来表示。 3. 评估结果的运用 英国中央政府对地方政府和公共机构的绩效评估结果虽然并不导致物质、金钱和职级方面的奖惩，但却会影响中央政府与地方政府、公共机构之间的关系。这种影响主要表现在中央政府对地方政府和公共机构的监控力度和频率上，因而体现为一种体制上的（正负）激励。 对于其绩效被评为优、良两类的地方政府与公共机构，英国中央政府将给予它们较多的行动自由、较少的监督检查并对它们行为持较为灵活和积极鼓励的态度。对于那些被评为弱、差两类的地方政府，中央政府则给予相反的对待。同时，如果中央政府认为必要，可以对地方政府表现特别差的职能实行中央接管，即由中央派员接管地方政府的某个职能，如教育、城市清洁等。接管期限由中央政府根据需要确定。在这种情况下，地方政府中原负责该职能的行政官员将被撤换。由于英国地方政府的行政官员都不是公务员，所以撤换不存在严重的法律障碍。但如果中央政府要接管首席执行官的职能，则需要与地方议会内阁协商，获得内阁的同意[20]。 更重要的是，评估结果对于各地方政府执政党的政治形象、吸引投资和人才具有直接的影响，并进而间接地影响到执政党的执政寿命。因此，目前各地方政府，无论其政治倾向如何，都非常重视这项工作，尽管它们对此评估体系带来的财政和工作负担有所报怨。 4. “全面绩效评估”体系的有效性和存在的问题。 作为英国中央政府对地方政府和公共机构进行全面绩效管理的指标体系，“最优价值绩效指标”体系的已有二十多年的历史（仅从审计委员会成立算起）。经过二十多年无间断的研究、实践、修改、完善，这套体系已经具有相当高的信度和效度。相比之下，“全面绩效评估”体系作为更高层次的绩效评估体系和全新的评估方法，在其5年的历史中，只在英格兰地区进行了4轮评估，在威尔士进行了3轮评估。因此，其信度和效度还需要经过更长时期实践的检验。 从目前英国审计委员会公布的相关信息看，“全面绩效评估”体系对于英国地方政府和公共机构所提供的服务及其绩效起到了积极的推动作用。以英格兰为例，2006年，绩效等级为“优”（4星级）和“良”（3星级）的地方政府均比2005年增加了4个百分点；绩效等级为“中”（2星级）的地方政府比2005年减少了7个百分点；绩效等级为“弱”（1星级）的地方政府因绩效等级的提高而比2005年减少了3个百分点；绩效等级为“差”（0星级）的地方政府则已经不复存在。这说明被评估的地方政府绩效整体上有所改善（见下列图表）[21]。 2005-2006年英格兰地区全面绩效评估结果的比较 然而，对“全面绩效评估”体系也存在负面的评价。在本文作者调研中接触到的地方议员和政府官员中，很多人在承认该评估体系有益于促进和改善政府的服务和绩效的同时，也对它提出批评。这些批评意见可以分为两类。一类是技术性的，主要是质疑某些指标的信度、效度，批评其评估难度。另一类是政治性的，主要是指责它是中央政府强加给地方政府的，是控制地方政府的工具，且过于复杂，过于官僚主义和文牍主义、给地方政府带来了沉重的工作和财务负担。 一般来说，英国保守党议员及其控制的地方政府对“全面绩效评估”体系抱有较强的敌意，虽然正是他们创建了审计委员会,编制了作为当前英国绩效管理体系基础的“审计委员会绩效指标”（ACPIs）。作为最大的反对党，保守党的这种敌意使人怀疑一旦政权易手，“全面绩效评估”体系是否能够继续存在。不过，即使保守党人也承认，绩效评估体系确有其存在的理由。他们所主张的，不是取消绩效评估，只是减轻“全面绩效评估”体系给地方政府造成的负担。他们希望能够用一种更加轻灵、有效的方法取代现行的评估体系。 五、 几点启示 从英国中央政府对地方政府进行绩效管理的历史实践中，我们可以得到以下几点启示。 1. 绩效管理和评估是行政权力的自我监控机制。它源于国家和社会对行政权力实施的政治、司法和舆论的外部监控以及应对这些监控的需求。由于它能够对政府的行为产生导向和规范作用，因而是涉及公共行政全局的战略问题。 2. 准确合理的政府职能定位是进行政府绩效管理，建立科学的政府绩效评估体系的前提。西方国家经过几百年的选举和由此产生的政府更迭，已基本完成了政府职能的界定。我国可以吸取他们的经验教训，力争在较短的时期内完成此项工作。 3. 建立一个相对完善的绩效指标体系是进行绩效管理和评估的前提。这个指标体系中应当既有代表国家利益的普遍性指标，又有顾及不同地方客观条件的特殊性指标；既有评估绩效的静态的硬性指标，又有评估改善服务和绩效能力的动态的软性指标。 4. 立法、管理机构、指标体系、评估程序和方法是政府绩效管理体制的四大基本构成要素。在这些方面，我国目前尚有许多亟待解决的问题，如尽快就政府绩效管理的问题立法，界定政府的职能，明确政府绩效的管理部门及其职能，建立和完善政府绩效评估的指标体系和程序、方法，等等。 5. 绩效管理行为所涉及的管理学理论不是精确科学，而是一种经验科学。这就意味着它没有理论上的最佳值，也没有本来意义上的、放之四海而皆准的客观标准。它的标准本身就是经验，而经验永远是不完善的，而且总是因时、因地、因人、因组织、因文化之不同而相异的。在这个领域中，不存在一蹴而就，达到一劳永逸之最佳状态的途径和方法。因此，在实践中，人们既不应奢求一次达成绩效管理与评估体系的完美无瑕，也不应因其存在缺陷而半途而废。相反，人们只能在实践、修正、再实践、再修正的过程中才能不断完善绩效管理体制、绩效评估的指标体系和程序方法，使之逐渐逼近最佳状态。 6. 进行绩效评估必须注意把握科学性和简易性之间的平衡。在绩效评估的实践中，二者常常是成反比的、甚至是相互矛盾的。追求科学性必然提高评估内容、程序和方法的复杂性，以及对评估主体的素质和信息沟通的高要求，因而加大实施难度、加重工作和财务负担。这就容易引起被评估者的不满，不容易使之接受，进而影响绩效评估本身的可持续性。追求简易性虽然可以使评估内容、操作程序和方法容易掌握，减轻被评估者的工作与财务负担，容易为被评估者接受，但评估内容、操作程序和方法的信度和效度低，评估容易流于形式，起不到提高服务质量和管理水平的效果，因而丧失其存在的理由。我国目前的政府绩效评估正处于由简易性向科学性过渡的阶段。因此，把握好二者的平衡点在实践中是至关重要的。 7. 英国行政体系中政治上的分权性和行政上的集权性，不同级地方政府职能的互补性以及地方政府官员的非公务员性质，是一种十分有趣的政治-行政学现象。深入研究这种现象，对于我国的政治改革和行政改革，无疑是有所裨益的。 |
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