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【摘 要】政府绩效管理是一种新的政府管理理念，旨在提高政府的管理效率与服务水平、树立公共型政府，服务型政府，重塑政府的管理形象，从而巩固执政基础。本文试图通过对国外绩效管理经验的介绍与回顾，中国基层执政体绩效管理现状的分析与把握，从中找到一条有借鉴意义的道路，进而为提高基层执政体的执政能力发挥作用。 【关键词】国外政府绩效管理;中国地方政府;经验;借鉴;启示 众所周知， 所谓政府绩效是指运用科学的方法、标准和程序，制定政府的长期和目标、达成目标的策略、评佑绩效的标准，对政府公共部门管理过程中产出中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级，从而对行政机构运作进行和评价的一系列活动的总称。自上世纪70年代以来，随着世界各国公共管理的深入,绩效评估作为一项有效的管理工具在公共管理中受到广泛的研究与应用。社会经济的不断发展,各国政府执政面临着严峻的挑战，那些本来在企业管理中已经相当成熟的管理理念被引入政府管理, 由此“公共型政府” “服务型政府”的行政改革运动也逐渐兴起，并取得了一系列成效。绩效评估在西方国家政府管理中的孕育和产生，是西方国家社会发展和政府改革推动的结果。我们有必要了解国外政府绩效管理的历史及现状, 以结合我国国情探讨政府绩效评估, 促进其在我国的发展。 一、 国外政府绩效管理的实践与经验 普遍认为，以政府为对象的绩效评估,始于20 世纪50 年代美国的绩效预算制度,兴起于20 世纪70～80 年代。英国、美国、澳大利亚等国家引进并实施了政府绩效评估,并将其视为提高政府的工作绩效,改善政府公众形象的有效途径之一，之后各国纷纷效仿，并成为政府管理的一个重要手段。 国外政府绩效评估发展主要有三种：“3E”评价法、标杆管理法和平衡记分卡法。他们也代表了政府绩效评估的几个主要阶段。“3E”评价法是政府绩效评估在方法探索上的开端,它从“经济”、“效益”、“效率”三方作为考察目标，其背景是在美国政府面临严重的财政危机的情况下,强调经济上的实用性, 强调对成本的控制而采取的措施，“3E”评价法在一定程度上达到了实施目的,但“3E”评价法本身也存在诸如只强调经济性, 较为片面, 缺乏统揽全局的能力等弊端。 随着新公共管理理论的发展, 企业化政府、市场化政府的发展, 政府管理借鉴私营企业的做法，随之标杆管理法产生，其首先是确 定标杆, 作为政府奋斗的目标, 在每一个实施阶段结束后都把结果与确定的标杆相比较, 进行阶段性的总结评估, 以对下一阶段的方法作出调整, 直至最后达到标杆水平, 确定更高的标杆。标杆管理一方面可以使政府全面考虑自身在社会中应承担的责任, 从而对社会的全面发展起到领导作用。另一方面标杆管理在评估方法上具有独特性, 通过比较来实现评估。美国俄勒冈州是以标杆管理法的成功实施而著称的一个州级城市，20世纪80年代由州政府直接领导经过20年的时间，该方法促进了政府绩效的明显好转，成功的核心就在于制定了一套科学、合理、全面的指标体系，促进了本州经济、社会、文化的快速发展，原因之一在于确定了完善的指标体系，对社会发展起到了引导作用。 平衡记分卡法是哈佛商学院教授罗伯特·S·卡普兰和大卫·P·诺顿在1992年开发出的一种新型的侧重于企业的绩效评估方法。它从四个角度来管理组织的绩效：顾客、财务、内部业务和内部创新与学习，并要求彼此之间保持适度的平衡。明确提出政府要以长远的眼光对社会的发展作出远景规划,思考其在社会发展中应承担的使命,指导政府绩效评估。对政府来讲, 平衡记分卡体现在既要把政府对社会发展所承担的眼前责任与长远责任结合起来, 政府不单单要学会花纳税人的钱实现财政收支的平衡, 又要承担起引导社会良性发展的重任。因此平衡记分卡是一个既注重当前发展又关注长远战略的评估方法。 除此之外，还有新西兰与澳大利亚政府的绩效管理也令人关注。新西兰政府绩效评估经过两次全球性的经济危机以及政治危机，从本国国情出发注重以结果为导向的管理模式;澳大利亚政府为应对国内的一系列情况,如财政赤字,提高政府管理水平和运行效率,进行了一系列的探索与实践，并最终得出经验那就是一直将绩效评估贯穿于行政改革的全过程,并将绩效审计、绩效预算和全面的政府绩效测评与具体的改革计划和措施融为一体,探索出一条符合本国实际的政府绩效评估发展道路。 由此我们可以看出，国外的绩效管理评价呈现出：绩效评估主体多元化;评估逐步形成制度化、规范化和科学化，体现了一种服务和顾客至上的管理理念，并以公众满意为根本价值取向，管理理念受到时代影响，并与时代发展紧密结合等一列特点。 二、 中国地方政府绩效管理的现状 1.地方政府在绩效管理中的实践 我国政府绩效评估还处于实践探索的初始阶段，在实践力度上和效果上都存在不足，发展不平衡。 在引入绩效评价以来，相当长一段时间里地方政府的绩效管理理念是一味的追求经济效益，因此效率成为政绩考核的主要价值导向,GDP成为考核政府工作的主要指标。片面的追求导致了无法弥补的后果，政府在得到巨大财政收入的同时不得不为环境的日益恶化买单;另一方面，政府不顾地方的实际情况，片面的追求效益，城市得到了发展，却忽视了农业、农村、农民的发展;经济总量得到了发展而加剧了社会的贫富差距，忽视了社会的公平、公正。评价方式的单一，加剧了经济和社会、人与自然、城市和农村、经济发展和人的公平的矛盾，使得绩效评价陷入被动。 地方政府的绩效管理一般是管理部门或上一级部门下达目标任务，然后地方政府逐项落实完成，先有地方政府进行自审，再有上级部门进行核查，最终上报到上一级政府部门。绩效评价主体较为单一，不能有效的对目标完成情况进行监督，不能真实的掌握目标的完成进度，也很容易出现目标任务的弄虚作假，使得政府的绩效管理成为一种无用之功。 从绩效管理的内部因素上讲，地方政府在绩效管理中更容以重视其经济方面的指标，而忽视经济以外的社会、文化、环境等方面的因素，因此在对绩效管理进行评价中，也只能片面的反映地方政府的经济指标，而社会的全面发展，也就成为一纸空谈。这也反映出在进行目标设计中，存在对目标设计过于单一或对某些目标设计过于简单片面，或多或少的存在不合理或不完善的地方，可能导致地方政府在管理中容易出现对目标的完成可能出现极端情况或出现对工作的偏差。对经济的过分偏重，也容易出现政府直接参与经济活动，直接干预市场活动，是政府由一个市场的监管者，经济的调节者变成一个直接的参与者和领导者，违背了市场经济的发展规律。 就目前而言，我国政府绩效评估还存在许多方面的问题，尤其对地方政府来说存在诸如政府绩效评估体系不科学，没有形成一定的制度;绩效评估工作长期处于政府自发状态，相应的法律和制度保障体系不健全;绩效评估的科学化程度不高，采用的手段和方法相对落后;政府绩效评估缺乏相应的理论支撑等一系列问题。 2.基层政府在绩效管理中的对策措施 随着国家政策的不断调整，人们观念的不断更新，绩效管理的深度也在不断的得到提升。目前中国通用的评估方法有经济审计、目标责任制考核和公民评议法三种。虽然以上方法解决了日常政府管理中出现的绩效评价问题，但是，这三种方法也存在评估理念、指标体系设计、评估程序、法律机制保障等方面都存在不足之处，评估带有自发性、盲目性、形式化、滞后化的倾向。因此在实践中地方政府应完善政府绩效评估的指标体系;健全政府绩效评估立法，逐渐形成制度化、法制化的政府绩效评估体系;建立健全多元化的政府绩效评估主体体系;提高绩效评估的技术手段和方法;健全绩效评估信息系统，确保信息来源的准确性和可靠性。 三、借鉴国外优秀经验 建立和完善基层政体绩效管理 客观地说, 我国政府绩效评估还处于起步阶段, 仍存在不少亟待解决的现实问题。基于对西方政府实施绩效评估的客观分析, 提出完善我国的政府绩效评估的几点启示: 1.引入多元化的评估主体，运用多样化的评估手段。英美等国在绩效目标设计上相继体现出了外向特征和多样化，利用民间组织对政府部门进行独立评价和审视等一系列措施，倾听顾客的声音，让顾客来选择;使公共组织之间相互竞争;创造市场动力;利用市场机制解决问题。这些措施坚持以公民为中心，以公民满意为政府绩效的终极标准，评估过程有公民广泛参与。 2.用法律手段规范政府绩效管理。美国1993 年颁布了《政府绩效与结果法案》，荷兰的《市政管理法》，英国1997 年出台了《地方政府法》及《绩效审计手册》，澳大利亚发布了《公共服务法案》，日本2002 年施行了《政府政策评估》等，这些措施推动了政府绩效管理的健康发展。以法律的形式要求政府部门进行绩效评估，使政府绩效评估成为公共管理的一项基本制度。 3.积极引入绩效预算。英国、日本、瑞典、加拿大、法国，甚至连巴西、印度等国都实行了绩效预算。西方各国基本上已经建立了较为完善的政府支出绩效考评制度和体系，其手段是建立政府部门的绩效考评制度，其核心是优化公共资源的支出结构，提高使用效率和效益。 4.建立明确的责任机制，权责规范。各国政府在推进政府绩效评估中，强调一系列绩效目标，要求对实现这些目标负责，而不是传统意义上的对上负责。 5. 建立科学的全面的政府绩效管理指标体系，加强政府绩效管理的学术研究。科学的目标体系能够全面的真实的反映各项目标情况，不仅包括经济、文化、社会、生态等各方面内容，还应针对我国现实国情，侧重于经济和民生，做到全面性、重要性、前瞻性三者有机结合，注意发展文化事业，保护生态环境，为可持续发展留下空间。然而我国对绩效管理的研究刚刚处于起步阶段，相应的绩效评价研究仍大多停留在规范研究层面，因此加大这方面的研究，探索建立科学的评价指标体系。 (作者单位：河南省淅川县政府办公室) |
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