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公文处理过程中常见的几个问题
近年来，政府机关公文处理在规范化、制度化建设方面取得了长足的进步。但是，也存在一些不尽如人意的地方。特别是新的《国家行政机关公文处理办法》颁布实施后，对公文处理工作又提出了更新、更高的要求。为了更好地贯彻落实新的《国家行政机关公文处理办法》，笔者试就公文处理过程中常见的10个问题谈谈自己的看法，以供商榷。
一、忽视协商会签环节。作为政府部门，拟制公文是行使行政权力的重要方式之一。因此，拟制公文，要有政策观念和全局观念，不能仅从局部利益出发。协商会签的意义在于与相关的部门沟通意见、统一认识，以达到强化权威、畅通政令的目的。不重视协商会签，就有可能导致决策失误，或影响各地区、各部门全面、完整、准确地理解、贯彻文件精神。新的《国家行政机关公文处理办法》第二十六条规定：“拟制公文，对涉及其它部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文；如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关协调或裁定。”由此可见，当拟制的公文涉及其它部门职权范围内的事项时，协商会签是必须履行的一个重要环节。
另外，第二十六条规定的意义还在于它特别强调了充分发挥政府各职能部门的作用，强调政府各职能部门要真正承担起所负责任，找准位置，大胆工作，把该管的事管起来，把该做的事做好，不推诿扯皮，不事无巨细都找政府。部门之间应相互尊重，主动协调配合，以实现整体大于部分之和的系统功能。
二、将文件“直送”领导同志个人或多头主送。“横传”公文、“直送”公文给领导同志，是公文传递过程中切忌的两大弊病。因为此类文件往往没有按规定程序征求有关方面的意见，没有按规定程序进行审核把关，一旦经领导签发，很容易造成工作被动，或造成不必要的工作扯皮。比如，近期某市市委主要领导将抗灾救灾工作情况以“白头”形式直接报送上一级人民政府领导，并在文中夹带大量请示事项，要求上一级政府复函。这一行文方式不妥之处有三：第一，径报领导同志个人；第二，没有明确文种；第三，市委领导不宜请上一级人民政府复函。
三、越级行文。行文方式按文件运行程序和方向可分为三种：逐级行文、多级行文、越级行文。逐级行文，是公文处理工作中主要的、经常运用的一种行文方式，其基本要求是逐级上报或下达。重要公文，必要时可多级行文。比如，标注“此件发至县团级”、“此件可登报”等附注的公文，常常是多级下达的公文。一般情况下逐级行文、多级行文方式是允许的，而越级行文是不允许的。因为越级行文极易造成被越过的直接上级机关工作失控，同时也给上级机关指导工作带来不便。因此，非紧急重大事项不得越级行文。紧急重大事项确需越级行文，应同时报送直接上级机关。在我区，除3个民族自治旗外，其他旗县一般不得越过盟公署、市政府直接向自治区人民政府报送文件。这里顺便提一下各级政府受理企业带有请示、报告性质文件的问题。这一问题之所以未曾在《国家行政机关公文处理办法》中明确表述，是因为我们讲的“越级”指的是行政级别，而企业是不能套用行政级别的，因此也不应在《国家行政机关公文处理办法》中予以体现。对于企业必须给政府的行文，自治区人民政府及政府办公厅的受理原则是：仅受理那些国有独资、国有控股或法人代表由自治区党委管理任命的企业，如内蒙古电力(集团)有限责任公司、商粮(集团)有限责任公司、外经贸(集团)有限责任公司、物资(集团)有限责任公司、森工集团有限责任公司、集通铁路有限公司、内蒙古化肥厂、包钢、包铝等大企业的来文。
四、部门内设机构对外行文。《国家行政机关公文处理办法》第十五条规定：“部门内设机构除办公厅(室)外不得对外正式行文。”其基本含义是：部门内设机构不得向本部门机关以外的其他机关(包括本系统)制发政策性和规范性文件，不得代替部门审批下达应当由部门审批下达的事项；与相应的其他机关进行工作联系确需行文时，只能以信函的形式行文。前不久，国家某委员会曾下发了一个《民贸产品和民贸企业的管理办法》，征求我区意见。经有关领导批示，政府办公厅转到几个相关部门，请这些部门提出意见，并请其中一个部门将这些意见汇总后代政府起草给国家某委员会的复函。但该部门的一个内设处室在未经办公室把关登记、未经部门领导审签、也没有将与其它相关部门的分歧意见如实报告自治区人民政府的情况下，自编文号擅自向国家某委员会报文，这种行为严重违反了行文规则和政务工作纪律。
五、文件“倒签”现象仍然时有发生。有些职能部门的办事人员不重视办文程序，越过办公部门直接将文件呈送领导同志签发，并以领导同志已签发为由拒绝办公部门核稿，我们称这种现象为文件“倒签”。《国家行政机关公文处理办法》第二十七条明确规定：“公文送领导人签发之前，应当由办公厅(室)进行审核。审核的重点是：是否确需行文，行文方式是否妥当，是否符合行文规则和拟制公文的有关要求，公文格式是否符合本办法的规定等。”第二十九条规定：“公文正式印制前，文秘部门应当进行复核，重点是：审批、签发手续是否完备，附件材料是否齐全，格式是否统一、规范等。”可见，公文核稿的基本任务就是保证公文质量，即使领导同志已经签发，最后也应该由办公部门进行文字、标点和格式等方面的复核把关。文秘部门一定要排除阻力，坚持先核后签，防止先签后核，即防止文件“倒流”、“倒签”。
六、将被批转、转发、印发的文件当成附件。被批转、转发、印发的文件是整件公文的中心内容，是整件公文主体的有机组成部分，不能视为附件。因此，在转发、批转、印发通知的正文之后、发文机关印章和成文日期之前不应标注被转发、批转、印发的文件名称及顺序。被转发、批转、印发的文件应放在转发、批转、印发通知的成文日期之后，并删去原发文机关标识，如“×××文件”字样，同时将原发文机关的发文字号移至原标题之下。此类问题在各级政府部门下发的文件中比较常见，不一一列举。
这里需要明确的是，非常设机构的会议纪要，一般不以自治区人民政府及政府办公厅的名义印发，非常设机构的报告、意见、方案一般也不予批转。自治区人民政府系统现有非常设机构135个，几乎都有自己的文头和公章，既然已经批准成立，就应独立开展工作。
七、将公文标题简单切分后用以标注主题词。标题与主题词的作用不同。标题的主要作用是引导阅读，用自然语言书写；主题词的主要作用是反映公文的类别、主题、内容和表现形式，为检索、查找文件提供方便。主题词是揭示公文主要内容的规范化的词或词组，必须从公文主题词表中选择。主题词由类别词(范畴)、类属词(内容)、文种(文件形式)组成，其中类别词反映文件内容所涉及的范围和应归属的类别，一般情况下不会在公文标题中直接出现。所以，标注主题词不能简单地切分标题，而应分析公文的内容，弄清公文的类别、主题、主要内容和表现形式后，从《公文主题词表》中选择适当的词进行标引。需要强调的是，公文的主题词必须是《公文主题词表》中的词汇，不能根据个人理解随意编造。否则，标出的主题词没有分类、检索意义。比如，某部门将《关于纪念人民防空工作五十周年开展评选先进的请示》的主题词标引为“人民防空 评选先进 请示”，这是不规范的。正确的主题词标引应是“军事(类别词) 防空(类属词) 人事(类别词) 表彰(类属词) 请示(文种)”。
八、文种使用不当。正确使用文种可使受文者通过公文标题尽快知悉来文的内容概要，以及属于上行文，还是下行文与平行文，并初步做出如何处理的判断，以提高办文速度，避免延误工作。特别注意的是应正确区分“请示”和“报告”这两个文种，防止混用，特别应防止“请示报告”连用。因为，“请示”属于办件，“报告”属于阅件。一般情况下，若同时收到“请示”和“报告”件时，应先办理请示件。至今有些部门的同志，不遵守有关行文规定，将本该使用“请示”的公文仍然使用“报告”上报。比如，某部门曾制定了一个将国有企业举办学校移交地方管理的工作方案，要求政府尽快审批下达。该部门在上报政府的公文中明确提出“现将《方案》报上，请审批，如无不妥，请下达各地及有关国有企业执行。”显然，这是一个典型的请批性请示，但该部门使用的文种却是“报告”。如果办公部门按“报告”件办理的话，它只是个阅件，请有关领导阅知即可。可事实上它要求政府审查批准并下达执行。然而，当政府领导指示要求该部门按规定重新报文时，该部门的有关人员依然固执己见，这不仅违反了《国家行政机关公文处理办法》的有关规定，而且是一种不负责任的表现。
九、使用计算机起草修改公文时仅将定稿归档、用传真件归档。随着办公自动化程度的提高，许多文秘人员直接用计算机起草文稿，每次修改也直接在计算机上进行，最后也只是将定稿归档。但是，由于定稿无法体现修改过程，一旦文稿出了问题，无法反映公文的处理和运转情况，难以分清责任。这就使公文处理环节的制度化建设面临新的问题。正确的做法应当是将草稿、历次的修改稿和定稿均予保留，一并归档。
由于传真纸张材料的特殊性，收到的传真件保存不久字迹就会褪尽，所以不能用传真件直接归档。遇有传真件时，最好找到正式文件，用正式文件归档，如果确实难以找到正式文件，应先将传真件复印后，用复印件归档。
十、使用繁体字制发给港澳台的函件。国家关于《出版物汉字使用管理规定》明确要求：“向台湾、香港、澳门地区及海外发行的报纸、期刊、图书、音像制品等出版物，可以使用简化字的一律使用简化字”。所以，尽管港澳台地区仍使用繁体字，我们也没有必要在发往港澳台的函件中使用繁体字。
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