土地执法共同责任机制思考

土地执法共同责任机制思考

国土资源网 (2009年6月9日  15:27)

■ 宋雅建 包振宇 王思锋 　　土地无疑是一种最具公共属性的自然资源，对土地资源的管理和利用关乎国家与社会的各个层面。然而，长久以来大多数人认为土地管理责任理应由土地管理部门独立承担。这种土地管理格局被形象地概括为“一家管，大家用”。可以说，土地执法难的现状在很大程度上是国土部门孤军无援因而回天乏力的结果。建立土地执法共同责任机制，从根本上说就是要明确政府各部门以及有关社会主体在土地利用、管理、保护和执法中的权责，促进各主体相互合作，共同承担起土地执法的责任。那么，在土地执法中为什么需要其他部门的合作，对这一问题作出准确的回答，应成为破解土地执法困境的逻辑起点。 现行土地管理体制的“ 条块分工”结构评析 　　所谓“条块”是我国行政管理实践中对分处不同组织关系内的政府机构的形象说法。所谓的“条”是指从中央到地方各级政府中上下对应设置的专门履行特定职能的部门，即各类职能部门。所谓的“块”则被用来指称由各职能部门组成的各级政府，其履行的职能是综合性的。 　　一方面，国家对土地资源的管理职能主要是通过建国以来逐步形成的“条块分工”的行政体系行使和实现的，另一方面这一条块分工结构也构成了当前土地管理和执法的体制环境。 在土地管理中，“块”主要是指中央、省（直辖市、自治区）、市、区（县）、乡（镇）各级人民政府以及作为区人民政府派出机构的街道办事处等综合性组织。“条”主要包括各级国土、建设、规划、发展改革、环保、工商、财政等职能部门和专业管理机构。就“块”而言，各级人民政府依法享有辖区范围内一定权限的土地管理职权，同时依据法律或上级政府的授权对其辖区内的土地资源享有相应的使用权、收益权和处置权。依“条”而论，虽然国土部门是法律规定的行使土地管理与执法监察职能的专门部门，但其他多个部门的职能中也都或多或少涉及土地管理和执法的相关内容， 如规划和建设部门等。还有一些部门虽然并不直接行使土地管理和执法的职权，但其职能却为土地管理执法所必需，如监察、公安部门等。 　　实践中，在行政体系的“条块”之外，还存在一个范围更大的条块结构。这主要是指各级党组织、各级人民检察院、人民法院和其他一些被赋予公共管理职能的机构。这些机构在组织划分大体上也遵循了科层制原则。而作为基层自治组织的村民委员会在中国目前的国情下也可以被视为这一条块结构的组成部分。 　　在上述条块结构中，主要存在三种不同特征的组织关系形态： 　　第一，条与条的关系，即自上而下实行垂直领导或业务垂直指导的职能部门或专业机构间的关系，包括上下级部门之间的层级关系和不同部门之间的相互关系。 　　第二，块与块的关系，主要是指各级政府之间的层级关系和一级政府所属相并列的下级地方政府或政府派出机构之间的关系。第三，条块关系，即各级政府和各职能部门间的关系，主要包括职能部门和同级政府间的关系以及职能部门与下级政府间的关系。 　　以某市国土资源局为例，作为土地执法合作主体和体制环境的条块结构中，至少包含了以下各种关系形态： 　　1.垂直管理的职能部门与同级人民政府之间形成的条块关系，如某市人民政府与某市国土局之间的关系，属于双重领导和业务协作关系。 　　2.垂直管理的职能部门与其上一级或下一级职能部门之间形成的条条关系。如某市国土局与所在的省国土厅之间、该市国土局与其下属的区县国土局之间的关系，属于业务领导或指导关系。 　　3.同级职能部门间形成的同级条条关系，如某市国土局与某市建设局、规划局、发改委等之间的关系，属分工协作关系。某市国土局与该市检察系统或法院系统之间的关系大体上也可以归入这种分工协作关系。 　　可以说土地管理中的条块关系形态极为复杂。上下级之间，职能部门与各级政府之间，不同职能部门之间， 其相互关系的运行规则、行政程序都是截然不同的。这种科层化的条块结构曾被马克斯?韦伯看作是理性在管理事务中的应用，其优点十分鲜明：适当的等级管理体制，权力自上而下集中，有利于政令的统一；按照职能进行部门划分，各部门分工明确，专业化程度高；强调严密的制度或规章，通过有力的制度约束保障决策的高效率。但科层化组织的这种高度等级化、专门化和制度化既是其优点， 也是其缺陷所在。权力过于集中，制约了下级组织的能动性；随着层级的增加，信息和资源在层级间传递的耗损随之增加，影响到政策的执行效率；部门分工的高度专业化导致功能固化，各个职能部门各自为政，使得组织的整体任务目标碎片化；过于强调严格遵循制度和规章，最终导致只对规章制度负责的例行公事。 　　资源配置的部门化与跨部门合作的需求虽然我国有关法律、法规将土地管理的主要职能赋予了国土部门，但各级国土管理部门却不能脱离其身处的庞大而复杂的条块科层结构独立完成土地管理的任务。根据管理学理论，组织目标的实现需要组织拥有必要的资源。组织资源大致由四部分构成：一是人力资源，指特定组织所拥有的机构和人力资源；二是制度资源，主要是指特定组织依据法律、法规等规范性文件享有的职权；三是物质资源，包括特定组织开展活动所必需的经费、专备、场地和技术手段；四是信息资源，主要指特定组织已占有的信息和获取信息的渠道等。 　　在科层化的行政体系中，国家所拥有的公共资源按照职能的专业分工被分散配置到各个部门，但分配给各部门的任务却大多带有综合和全局的性质。而越是带有综合性或全局性的复杂任务，其所需要的资源往往被分解到更多的职能部门。这就造成了部门资源与任务无法一一对应的结构，也就是通常所说的权责不一致的状态。应该说，各级国土部门都被赋予了一定的与其职能相关的资源，问题是这些资源是否足以满足国土部门完成自身任务，特别是那些带有综合性和全局性任务的需要。要回答这一问题必须首先了解国土部门的工作职责。 　　根据一般的基层国土部门的“三定方案”，基层国土局执法监察部门的职责主要包括：（1）监督检查土地、矿产资源管理等法律法规的执行情况；（2）受理违反国土资源法规行为的举报和控告；（3）对违反国土资源法规行为进行查处；（4）对下级国土资源部门履行职责的行为实施监督；（5）对涉嫌土地犯罪的案件，移送司法机关追究刑事责任；（6）办理国土资源局委托的其他工作。。 　　比对基层国土执法部门的职责和其拥有的各类资源，其中除了日常性事务工作可以在国土部门自身拥有资源范围内得到解决外，履行其大多数职责所需资源均或多或少地超出了国土部门的资源水平。近一时期，由于确保十八亿亩耕地红线成为国家的迫切任务，要求国土部门不满足于消极地调查、惩处土地违法案件，还必须主动在事前制止预防土地违法行为的压力日趋增大。这无疑将使国土部门原本紧张的组织资源愈加捉襟见肘。 　　在调查中，一位基层执法人员谈到，国土部门经常接到群众检举的案件，查处一些非法占用土地的行为。 　　很多时候土地上非法建设的建筑已经完成。这个时候光靠执法监察大队的力量就不行，因为法律没有赋予拆除违建的权力，按照法律程序可以申请法院强制执行，但时间和效果上也不理想，有时候法院也有自己的难处，大多数时候只有罚款了事。强制执行时还要得到公安的配合才能保证现场的安全，这种情况必须由地方政府牵头，光靠国土部门的力量是不够的……有些案件中，违法责任人是政府官员，国土部门只有建议处分的权力，至于地方政府是否处分则无法过问，导致案件处理的效果不好…… 　　 　　在上述案例中充分暴露出国土部门在履行自身工作职责时所需资源远远超出了部门自身拥有的水平。例如人力资源的紧张和信息渠道的不畅导致国土部门很难在违法行为发生之初及时发现并加以制止；而法定职权的有限性使得国土部门对违法案件的查处结果在很大程度上取决于相关政府部门和司法机关的配合程度，与此同时执法不力导致土地违法猖獗引发的社会压力和责任却几乎总是由国土部门独自担受。 　　综上所述，我们不难发现当前土地执法难的问题实际上是近年来在科层制的条块分割结构中出现的一种现象。它并不是孤立的，在传统科层化政府体制已经不再适应现代社会发展要求的大背景下，土地执法难与社会治安综合治理、区域环境保护、城市市容管理等众多公共管理难题背后的生成机理是一致的。那就是处在科层化条块结构中的行政部门在力图满足社会对其职责提出的新的要求时，遭遇到自身组织资源的瓶颈。为了突破瓶颈，各行政部门之间产生了迫切的跨部门共享资源的需求，这种需求促使它们寻求其他部门的合作。 合作是必须的吗——对资源配置集中化模式的回应 　　必须承认，在面对资源配置部门化带来的资源瓶颈时，合作在逻辑上并不是唯一的策略选择。在以往针对类似问题的行政体制改革中所遵循的更多是资源整合或者统筹的思路，即资源集中的模式。其方式主要包括： 　　（1）针对资源分散在不同机构而提出的机构合并式的整合；（2）针对政出多门而提出的一个领导分管，将资源集中到一个部门的部门集权式整合；（3）针对计划经济时代资源配置“条强块弱”而提出的中央放权、分权，将权力集中于地方政府的地方集权式整合； 　　（4）针对新时期资源配置“条弱块强”而提出的中央收权，将权力重新集中于职能部门的整合。无论是哪一种方式都具有权力依赖、权力集中、封闭和单向性的特点，其背后的逻辑无外乎权力越大、越全、越强、越集中，组织的效率就越高；只有成为资源的唯一所有者，组织才能够有效地支配资源。 　　这种逻辑实际上带有很深的计划经济时代集权主义的烙印，其有效性在市场体制下颇受争议。在许多情况下，适度的资源集中对于解决资源配置的部门瓶颈不失为一条有效的途径，但如果只是简单地试图用集权取代合作，则已无法适应多元化的现代社会发展趋势，也与市场经济条件下所强调的管理民主化、分权化的理念背道而驰。此外，任何资源集中都只是相对的、有限的，无法完全替代资源共享与合作的需求。而在资源稀缺的约束条件下，资源在一个部门的相对集中往往是以其他部门资源的减少为代价的，这又会带来新的问题。实践中，集中化的模式在解决中央各部门与地方政府资源配置问题时出现的“一放就乱、一收就死”的现象，恰恰说明了不论是放权（将资源集中配置给地方政府），还是收权（将资源集中配置给中央部门），都不是解决问题的根本途径。问题的解决最终要依靠一种有效的部门间合作机制。 还需要合作吗——新的制度前景下合作需求的强化趋势 　　到目前为止，本文对土地执法工作中跨部门合作需求的分析主要是在传统的科层制条块结构中进行的。随着我国日趋从工业化社会向信息社会转变，传统的公共行政管理模式日益受到以新公共管理理论、社会治理理论为代表的新兴理论的挑战。党和国家已经提出改革现行行政管理体制，建设服务型政府的目标。那么，在新的制度前景中合作困境和合作需求是否仍然存在？我们认为答案是肯定的。 　　行政管理体制改革一个重要的方面，那就是强调市场力量或社会主体在公共管理中的参与。在用市场力量消解科层制度的同时，传统科层体制中部门分割的僵化会得到一定的疏解，市场性治理资源的引入也会使公共管理资源稀缺的状况得到一定的改善。但随着科层层级的消解，科层组织中的等级关系日趋被一种更为民主和平等的关系所取代，原本科层组织通过行政计划或命令完成的组织行为必须更多透过协调沟通的合作机制来完成。同时，随着参与治理的主体更加多元化，市场主体、社会主体日渐参与到社会治理中来，资源和权力的配置实际上呈现出更加分散化的特点，政府部门在完成特定治理目标的过程中不仅仍然需要与其他行政部门展开合作，还产生了和参与治理的社会主体及市场主体合作的需求。而传统意义上的管理者与被管理者之间的行政管理过程也被认为具有合作的性质，通过与被监管主体达成正式或非正式的协议成为完成治理任务的一种重要手段。 　　可见，在行政体制改革的制度前景中，合作需求不仅不会自发消失，反而得到进一步强化。合作将从科层部门间因应资源瓶颈的偶发性需要转变为多元主体协同达成治理目标的一种日常性需求。与此相应，在新的体制无法提供有效促进部门间合作的途径与手段，合作困境仍将是制约行政体制效率的梦魇。土地执法难的问题也就无从得以根本解决。 　　综合以上分析得出的初步结论是：无论是在传统的科层制结构中，还是在新的管理理论的制度图景内，都存在着跨部门的合作需求，土地部门无法仅凭一己之力完成土地管理和执法的工作目标，然而，长期以来土地管理部门的合作需求在实践中并没有得到很好的回应。 　　相关部门在土地管理中不但没有给与土地部门以有力的配合，甚至在一定程度上对违法用地起到推波助澜的作用。这在很大程度上是相关部门在土地执法中责任缺失或模糊的结果。因此，构建土地执法共同责任机制已成为当前土地管理体制改革的必然选择。 （作者单位：南京市国土资源局，南京大学法学院，南京大学住宅政策与不动产法研究中心） 摘自中国土地》2009年第4期