浅谈扶贫开发项目的精细化管理

浅谈扶贫开发项目的精细化管理

关于精细化管理的理论专著已经有很多，但关于扶贫开发项目精细化管理的专著目前暂时还没有。为了实现扶贫开发的新突破，2012年国务院扶贫办制定的财政扶贫资金绩效考核方案中提出了要实施精细化管理，湖北省扶贫开发办公室还成立了专项扶贫精细化管理流程再造工作专班。实施扶贫开发项目精细化管理的关键在于要形成一种求真、务实、科学、严谨的管理理念，工作的重心在于要建立和完善日常管理和自我考核机制，考核指标的设计和考核方法的具体操作要尽量与现有扶贫信息系统的数据相吻合与统一。本文试图根据扶贫开发项目的性质特点，对实施精细化管理谈一些粗浅的看法。

一、   扶贫项目的性质特点与企业精细化管理的差异

扶贫开发是为了缩小贫富差距实现共同富裕由国家、贫困地区、扶贫对象以及社会民间资本参与的一系列投资活动，从管理学的角度具有社会管理和经济管理的双重属性，是一项复杂的系统工程。实施扶贫开发项目精细化管理就是要把这一纷繁复杂的事情简单化、简单的事情流程化、流程化的事情定量化、定量的事情信息化。精细化管理是一种管理理念，一种管理文化，以其“精、准、细、严”为基本原则，通过提升改造扶贫开发队伍素质，加强扶贫开发项目资金运行过程控制，强化社会协作管理，从而提升扶贫开发的整体效益。扶贫开发项目的精细化管理与企业生产经营的精细化管理有很多相似之处，但也有很大的区别和独特之处。

扶贫开发项目的精细化管理是为了追求社会公平，而企业生产经营的精细化管理是为了追求经济效益。扶贫开发项目的精细化管理不是为投资者谋求经济利益回报，而是为扶贫对象谋求更大的经济利益，这是扶贫开发项目精细化管理的本质特点。企业生产经营的精细化管理既要为投资者谋求更大的经济利益回报，同时也要为顾客或消费者谋求更多的利益。在这个问题上表面看来，扶贫开发项目的精细化管理似乎要比企业生产经营的精细化管理容易和简单，但实际上并非如此。这是因为扶贫开发项目的管理者实际上处于替代投资者的地位，项目管理越精细替代投资者的职责权限就越明确，主观随意决策的空间就越小，又加之精细化管理所产生的增值经济收益不归属于替代投资者。扶贫开发项目的精细化管理从技术操作层面上来讲并不是很难，但难就难在社会管理深层次的权力与利益关系问题，这个问题在产业扶贫项目上表现得尤其突出和明显。一方面国家的专项扶贫资金没有包揽产业扶贫项目的全部投资，另一方面扶贫产业的发展客观上也需要社会民间资本、技术、人才、市场等诸多生产要素的参与和融合。在管理实践中，往往是强势的社会民间资本参与者占主导地位，扶贫对象既没有发言权也没有产业扶贫项目的收益分配权。作为扶贫对象利益的代言人——专项扶贫资金投资的管理者为了产业扶贫“政绩”也只好听之任之，在企业趋利的天然本性与诱惑下有的甚至发展成为官商勾结。这是扶贫开发项目管理上的缺陷和漏洞，如果在扶贫开发项目精细化管理流程的设计之前不正视这个问题或者回避这个问题，即使设计再科学再严谨也只会流于表面形式。

扶贫开发项目精细化管理的目的是为了减少贫困人口逐步缩小扶贫对象范围，而企业生产经营精细化管理的目的是为了增加消费群体（顾客）逐步扩大产品（或服务）的销售范围。扶贫对象是根据社会经济发展水平，由国家（或地方政府）制定统一的标准对弱势群体进行识别和确认，并登记造册和建档立卡，然后分期分批有计划地进行扶持。通过对扶贫对象的扶持使他们摆脱贫困走向富裕，努力争取以后不再需要国家扶持。消费群体是靠企业所提供的物美价廉产品或优质服务，按照市场经济规律通过竞争获得，使消费者通过产品的功能认可企业的品牌，并努力争取他们再消费增强市场占有影响力和继续不断扩大新的消费群体。

扶贫对象摆脱贫困的需求比较复杂，而作为某一个具体企业的顾客需求却相对比较单一，这是扶贫开发项目精细化管理与企业生产经营精细化管理的最大区别，也是扶贫开发项目精细化管理的难点和重点之所在。扶贫对象的复杂需求也就决定了扶贫开发项目需要具备复杂的功能与之相匹配，尽管现在的扶贫开发项目有扶贫搬迁、产业化扶贫、公共基础设施建设、素质能力建设、互助合作等多种形式。总体设计思路上似乎可以满足扶贫对象的脱贫致富需求，但实际上不能满足。之所以说不能满足并不是说扶贫项目类别设置不正确，而是在具体运作细节上设置不够合理，从而导致需求与供给的脱节。这种脱节现象主要表现在于政策措施不配套，导致项目功能错位从而达不到预期设计的目标和效果，很多扶贫对象渴望得到项目扶持而实际又无法享受到扶持——对扶贫对象来说成了水中月亮镜花。连片开发和整村推进作为扶贫开发的项目包，但在规划设计的时候往往只顾争取扶贫资金，很少研究实施过程中的每一个细节真正体现科学可行的原则精神，这也是项目实施效果不佳或者难以实施的根源之一。

企业生产经营的精细化管理需要终端客户的互动配合，而扶贫开发项目的精细化管理与之相比更是十倍乃至于百倍的需要扶贫对象的互动配合。扶贫开发项目为扶贫对象所提供的是资金、技术、市场指导、政策咨询等服务，在所提供的这些服务中资金最容易被消化吸收不言而喻。但是，由于技术、市场指导、政策咨询等服务消化不良吸收不了，从而导致有限的资金发挥不了应有的作用，最后的结果是年复一年的扶贫仍然还是贫困的恶性循环。贫困的成因很复杂，扶贫对象的需求千差万别，素质能力也参差不齐。从科学管理的三个层次来看，首先是规范化管理，其次是精细化管理，再次才是个性化管理。根据扶贫对象的实际情况按照科学管理的层次划分，扶贫开发项目应该实行个性化管理。尽管我们目前的扶贫开发项目还达不到个性化管理的这个层次，但在精细化管理层次阶段扶贫对象的互动配合就显得尤其突出和重要。这种互动配合的核心实质就是要把项目的决策权真正交给扶贫对象，由他们在国家扶贫开发方针政策允许的范围内自己选择和确定最适合的发展项目。任何好的项目都有人亏本，任何不好的项目也有人赚钱。什么项目最好，适合就是最好的；什么项目最适合扶贫对象，只有他们自己最清楚。

扶贫开发项目发挥正常应有效益还与其所处的经济环境、人文环境、自然环境、地理区位等多方面因素有关。要寻找到扶贫开发项目与所处这些环境的最佳切入点与融合方式和途径，这也是精细化管理需要研究和考虑的问题。

二、   把握精细化管理的三个方面

精细化管理从具体操作层面上来讲包括三个方面：一是目标任务管理也就是定额指标的精细化，二是实施过程管理也就是具体工作流程的精细化，三是绩效管理也就是具体考核办法的精细化。定额指标就是目标任务的具体定额，工作流程就是过程管理每一个具体环节的规定动作，考核办法就是衡量绩效大小的统一标准和奖惩尺度。因为目标任务定额、过程管理工作流程、绩效考核三者关系紧密相互依存，在扶贫开发项目管理实践往往容易混为一谈。精细化管理是建立在规范化管理的基础之上，在绩效考核时往往也需要规范化管理的一些综合性指标来反映和描述总体绩效情况，这也容易引起规范化管理和精细化管理的混淆。

扶贫开发项目精细化管理的目标任务定额就是通过扶贫资金的投资活动所要达到的具体明确的预期目标。这是一个广义通用的定义概念，在具体管理实践中因为扶贫资金的投资方向不同，而具体明确的预期目标也不尽相同。

扶贫对象减少进度、贫困地区农民人均纯收入增长幅度、地区人均国民生产总值增长幅度、地方人均财政收入增长幅度、城乡居民人均储蓄存款增长幅度。这些指标都属于规范化管理目标任务定额指标的范畴，现行的考核方案中均出现这样的指标。减少的扶贫对象是哪些、居住在什么地方、姓甚名谁？贫困户的收入增长是哪些因素构成的、扶贫项目对贫困户的收入增加有哪些贡献？地区人均国民生产总值增长的构成因素是哪些、扶贫开发项目对人均国民生产总值增长的具体贡献是什么？地方人均财政收入增长的因素是哪些、扶贫开发项目对财政收入增加的具体贡献是什么？城乡居民储蓄存款增加的构成情况怎样、扶贫开发项目对储蓄存款增加有哪些贡献？这些指标就属于精细化管理目标任务定额方面的范畴，过去的绩效考核方案还没有设计这么细的考核指标。精细化管理目标任务考核指标的设计，就是要计算出扶贫投入与上述细分的扶贫产出（效果）之比值的先进平均数，这个先进平均数就是目标任务定额的考核标准。

实施过程精细化管理工作流程就是扶贫资金在整个投资运行过程中各个具体环节的规定动作，是扶贫开发项目日常管理的主要工作内容，在绩效考核中过程管理的指标权重也最大。

在《湖北省贫困地区党政主要负责同志扶贫工作责任制考核表》中第一大类“组织领导情况”四个小类14个指标27分，第三大类“扶贫工作实施情况”五个小类14个指标17.5分，第四大类“扶贫工作管理情况”五个小类7个指标19分，这些就属于规范化管理层次中过程管理的具体指标。在国务院扶贫办、财政部2012年制定的《调整后的财政专项扶贫资金绩效考评量化指标表（试行）》中第二大类“资金安排情况”二个小类6个指标20分，第三大类“资金使用情况”三个小类5个指标27分，第四大类“资金管理情况”二个小类8个指标18分，第五大类“资金管理使用工作评价”三个小类3个指标20分，这些也都属于规范化管理层次中过程管理的具体指标。精细化管理工作流程就是在这些指标的基础上进一步细化，并对具体操作程序的每一个环节加以规范和量化。

绩效管理具体考核办法精细化就是扶贫开发项目绩效考核评比的工作机制科学严谨和可操作化，也就是如何获取扶贫开发项目所达到的预期目标任务定额指标值的真实准确数据、如何取得过程管理所完成规定动作的真实考核依据，由谁评判和评判的程序以及评判裁量权限等相关方面的具体明确规定。

过去扶贫开发工作的绩效考核方案站在规范化管理层次的角度从理论上来讲是科学严谨的，但在实际操作过程中也还存在一些缺陷。这些缺陷主要表现在以下三个方面：一是扶贫开发项目日常管理的工作过程没有明确严格的统一规定，被考核对象平时自我考核意识淡薄；二是考核的数据资料来源渠道与扶贫资金的实际运行过程联系不够紧密，考核结果不能准确反映扶贫开发项目资金所发挥的真实效果；三是没有建立平时考核的工作机制，年度一次性的考核无论是考核人员还是被考核对象都不可能在短短一两天时间内把扶贫开发项目复杂运行过程的绩效真正弄清楚搞明白。

客观真实的绩效来源于日常的具体实际工作，绩效管理具体考核办法的精细化在很大程度上就是要建立科学严谨的日常考核工作机制。日常考核工作机制包含两个方面：一是被考核对象的日常自我考核机制，二是上级考核部门的日常考核机制。考核成绩以日常考核记录为主，年度一次性的考核就是对日常考核记录进行随机抽样实地核实其真伪程度，然后根据实地抽查核实的结果推算出总的考核成绩。

三、   确立精细化管理的统一平台

利用信息网络技术已经建立了《贫困户信息管理系统》、《重点县片区县扶贫统计监测信息系统》、《财政扶贫资金管理监测信息系统》，国务院扶贫办、省级扶贫办以及部分县市扶贫办还建立了《扶贫网》。信息网络技术在扶贫开发管理中的广泛应用，为实施扶贫开发项目的精细化管理奠定了基础。细化扶贫开发项目目标任务考核指标，规范扶贫开发项目运行过程操作程序，利用信息网络系统及时准确反映扶贫开发项目实施的进展、动态和效果；设立扶贫开发官方微博账户，作为扶贫对象和社会各界参与扶贫开发项目运行过程监管和绩效评判的渠道，形成上下左右前后互动的一种管理机制。这就是扶贫开发项目精细化管理统一平台的内涵。扶贫开发项目精细化管理的统一平台可以建立在现有扶贫信息系统里面，只需要对精细化管理的具体要求加以统一明确的规定，对相关考核指标进行细化补充和完善，增加系统软件功能并对操作技术进一步地优化。

《贫困户信息管理系统》记录了所有扶贫对象的基本情况，包括分布状况、居住地点、贫困类型、姓名、性别、年龄、电话号码、家庭成员、贫困原因、住房情况、生活条件、生产条件情况、贫困户的需求情况、贫困户受扶持情况等等。《贫困户信息管理系统》所记录和反映的这些数据信息已经基本接近精细化管理的指标要求，在“贫困户受扶持情况”栏目里面增加通过扶持后的效益情况指标，如“年收入增加多少元、年人均纯收入增加多少元、改善多少人的居住环境、解决多少人畜饮水困难、基础设施的改善每年减少多少生产成本和交易成本支出以及增加农产品的商品量”等。在《贫困户信息管理系统》自动生成的报表里面还需要增加“扶贫资金扶持到户情况分类统计表、扶贫资金使用效益情况综合统计表”。

《贫困户信息管理系统》是扶贫开发项目精细化管理的一个基础平台。扶贫项目资金的安排要依据系统所记录的“贫困户的需求情况”，扶贫资金的使用情况又一一登录在“贫困户受扶持情况”。这些数据信息都是基层扶贫开发工作者的日常工作记录，能够最真实地反映扶贫项目资金的运行情况。无论是上级主管部门还是社会其他各界随时随地要想了解某地扶贫项目资金的使用情况只要打开系统网络就一目了然——总体情况看报表，到户情况查户表。到户是否属实，给贫困户打电话就可以直接核实。扶贫对象减少进度、贫困人口人均纯收入增长幅度是扶贫开发项目精细化管理最基本的两个指标，这两个指标都应该来源于《贫困户信息管理系统》。

《重点县片区县扶贫统计监测信息系统》分为“县表、村表、户表”三部分，这套系统的指标设置比较宏观是扶贫开发项目精细化管理的一个补充平台。县表包括基本情况、发展现状、文化卫生教育和社会保障、扶贫成效四大类113个指标；村表包括基本情况、村土地资源、基础设施情况、劳动力情况、医疗卫生和社会福利情况、公共服务设施情况、扶贫开发项目投入情况、村级组织和治理、金融服务九大类139个指标；户表包括家庭成员情况、家庭综合情况、种植业和林果业收入、畜牧业、所有人挣工资情况、收入支出情况、耐用品和固定资产七大类275个指标。扶贫开发是一个全方位的概念，从投资的角度来讲包括专项扶贫资金、行业扶贫资金、社会扶贫资金三部分，从发挥效益的角度来讲不仅与扶贫投入有关而且与项目所处的环境条件有关。县表和村表的指标设置是从相关影响因素入手对扶贫开发项目精细化管理的效果进行全方位检测，也是对“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”战略落实情况的考核。户表的指标设计和填报要求与专业统计部门的家计调查相似，如果调查对象事先不作固定，而是由上级主管部门在考核年度内得到过扶贫项目扶持的贫困户中随机抽样指定对象进行调查，调查的资料作为年度绩效考核的重要参考依据，这一操作程序的改变将会有效促进扶贫开发项目精细化管理向纵深推进和延伸。

在国家和省级扶贫网上要设立绩效考核专栏，绩效考核专栏主要是反映精细化管理日常工作过程的内容。《贫困户信息管理系统》和《重点县片区县扶贫统计监测信息系统》主要是精细准确地反映了扶贫开发项目实施的成效，但对扶贫项目资金运行的规范操作程序指标没有反映。国家的惠农资金种类很多，绝大多数贫困户分不清这些资金的类别，如果操作程序不规范就有串账的管理漏洞存在。如果串账一般很难直接从《贫困户信息管理系统》里面发现问题，设立扶贫开发官方微博账户可以弥补这一缺陷。因此，对于操作程序的关键环节动作一定要设置科学严谨和可操作性强的日常监管考核指标在网上公开发布，通过扶贫开发微博接受扶贫对象和社会各界的广泛监督和评判，这也是扶贫开发项目精细化管理的一个重要平台。

湖北巴东县扶贫办：佘远美

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