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从事业单位到法定机构
2010年08月11日 10:28 来源：行政管理改革 宋功德
事业单位改革是行政管理体制改革的重要内容。广东省根据中共中央、国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》和中央编办《关于事业单位分类试点的意见》，出台了《广东省事业单位分类改革的意见》，提出要先行先试，“探索开展法定机构试点”，一事一法，依法设立自主管理、独立运作的公益服务机构。法定机构试点改革创新了事业单位的管理方式和运行机制，提高了公共服务水平，改革经验值得研究推广。
一、 法定机构的管理方式和运行机制
广东省在广州、深圳、珠海等市开展了法定机构改革试点。作为深圳市第一家法定机构试点单位，深圳市城市规划发展研究中心(以下简称规划研究中心)于2008年6月2日挂牌成立，实行法定机构的管理方式和运行机制。
机构依法设立。法定机构与专门立法一一对应，是立法的产物。对应于规划研究中心的立法是《深圳市城市规划发展研究中心管理办法》(以下简称《管理办法》)，它以规范规划研究中心的管理和运作为目的。该中心是根据《管理办法》设立的公共服务机构，按事业法人登记，依法独立运作，依照《管理办法》履行职责。
通过约定方式履行法定职责。一方面，规划研究中心的职责是法定的，要承担《管理办法》规定的多项职责；另一方面，《管理办法》要求规划研究中心与政府委托单位签订合同，明确双方权利义务。法定机构通过约定方式履行法定职责，实现了约定和法定两种治理方式的有机结合。
实行理事会决策、中心主任执行的内部管理体制。根据《管理办法》，规划研究中心设理事会为决策机构，它可以根据工作需要聘用专业人士成立咨询委员会。设中心主任为法定代表人，负责日常管理工作，对理事会负责，接受理事会监督；同时设立总规划师、总建筑师和总工程师协助中心主任开展工作。此外，《管理办法》还规定，在制定薪酬管理、社会保障等重大制度时，应当在理事会审议前提交职工大会或职工代表大会讨论。
配套的财务管理、人事管理和社会保障制度。《管理办法》要求规划研究中心建立科学、规范、公开的财务管理制度；按精简、效能原则设置人员岗位，按照公平、公正、竞争、择优原则聘用人员；自主制定薪酬分配制度；依法与聘用员工签订劳动合同，参加企业社会保险，并按市有关规定建立企业年金制度。在此基础上，规划研究中心制定并实施《民主评议管理规定》、《薪酬管理规定》、《绩效考核管理规定》等自我管理规范。
接受政府监督管理。为了保证规划研究中心秉持科学、开放、公益、可持续发展的原则，《管理办法》在授权其自我管理的同时，又要求其接受政府监管，以寻求授权与控权的平衡。具体措施包括：中心主任的任免由规划国土部门提出，总规划师、总建筑师和总工程师的任免人选要报规划国土部门审定，薪酬分配方案、企业年金方案以及中心管理层具体薪酬标准和激励事项要报规划国土部门审定，人员总额由规划部门审核后报机构编制管理部门审批，岗位设置及人员聘用受规划国土部门和人力资源保障部门监督，薪酬调整机制要受规划国土部门、人力资源保障部门和财政部门监督，接受审计监督等等。
二、 法定机构改革的实质是去行政化
现行事业单位具有准行政的官方身份，奉行行政化管理方式和运作机制。从事业单位转向法定机构，就是要祛除事业单位的行政性，从惟命是从的行政管理转为基于合意的合同治理，依法独立运作，追求公益服务绩效的最大化。
法定机构改革的取向是“从身份到契约”。法定机构倚重合同治理。对外要与政府委托部门签订行政合同，形成公法关系；对内要与聘用员工签订劳动合同，形成私法关系。这种基于平等自愿的合同治理，彰显的是行为的公务性而非身份的官方性，实现了从强调单方性、强制化、命令-服从式的行政管理，向推崇平等、自愿和意思自治的合同治理的转变。
法定机构改革的重点是从行政化到法定化。较政府和企业而言，针对事业单位的立法明显滞后，相关规定散见于单行法律法规中，缺乏系统性，其设立和运行主要依靠“三定”或行政指令，容易因行政干预而失之随意。从事业单位到法定机构，就是要通过一揽子立法将其设立和运行纳入法治化轨道。这种“法定化”有两个显著特点：一是全面覆盖，既规范机构设立，更规范机构运行；既理顺与政府委托部门形成的公务关系，也要理顺机构内部的管理关系。二是纲举目张，首先要出台一个统率性的专门性法律、法规或者规章，然后再由法定机构据此制定一套详尽的管理和运行机制，形成一个制度体系。
法定机构改革的目标是从行政控制到公私合作。现行事业单位基于公私对峙的假定，奉行单一性的行政过程控制，抑制了其他方面的积极性和创造性。公共治理就是公私合作的混合治理。法定机构改革就是要淘汰这种失之偏颇的行政控制模式，确立公私合作的混合治理模式，整合公共选择和私人选择两种优势，以实现公益服务绩效的最大化。一方面，法定机构保留了必要的“公”元素，政府通过审批、备案、报告、审计等方式实现监督管理；另一方面，法定机构又回应市场化和社会化，添加了许多“私”元素，这集中体现为通过合同的治理。
三、 法定机构改革走向的可取性
实践证明了法定机构改革走向的生命力。深圳市规划研究中心成效显著，今年3月5日被国家建设部批准授予规划研究中心城市规划编制单位甲级资质，这既是全国60多家城市规划编制中心中的第一家，也是目前唯一的一家。
法定机构改革走向具有一定的现实基础。一般说来，完整形态的法定机构要具有一事一定的专门立法、通过签订行政合同方式履行提供公益服务的法定职责、决策/执行分离的内部管理体制、实行员工聘用制、自主决定薪酬制度、接受政府监督等，能够依法独立运行。对照这个标准，我国大多数事业单位都具有其中的一种或多种元素。有的事业单位已有专门立法，例如，针对行政学院专门出台了《行政学院工作条例》，行政学院据此提供公共服务。有些事业单位属于法律、法规授权组织，依法实施公共管理，例如，依《证券法》设立的证监会。事实上，自收自支事业单位近年来已开始普遍推行员工聘用、自主薪酬制等，通过签订合同方式承担政府委托的公共服务事项。在这个意义上，从事业单位转向法定机构并非白手起家，在不同领域具有程度不等的现实基础，能够找到改革起点和突破口。
法定机构改革走向符合我国事业单位改革方向。中央《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类(即行政管理类、公益服务类、生产经营类)进行改革；特别对于主要从事公益服务的，要强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。不难看出，法定机构对应于一种公私合作伙伴关系，推行的是决策/执行分离的内部管理体制，要接受政府的监督管理，这符合政事分开、管办分离的原则，契合中央确定的事业单位改革精神，符合我国事业单位的改革方向。同时，依法改革并依靠法制化固化改革成果，这也是我国事业单位改革应当坚持的一条准则。法定机构对法治化的依赖性与生俱来，要求事业单位改革必须与法律制度变革同步进行，这既有助于从根本上解决事业单位法治化水平低的问题，也有助于避免事业单位改革的随意性和走回头路。
在域外依靠法定机构提供公益服务已成通行做法。为了满足公众的公益服务需求，国家素有借重非政府或者准政府组织提供公共管理或者公共服务的传统。美国的独立管制机构堪称这方面的典范，早于1887年就根据州际贸易法案设立了州际贸易委员会。英国更是早在19世纪30年代就开始确立公法人制度，包括工商企业、行政事务、实施管制、咨询及和解等四类，它们根据专门的成文法或者英王的特许权设立，财政独立，以自己名义执行职务。法国在“二战”后也涌现类似的公务法人。最近几十年席卷全球的公共管理改革，更是在全球范围内催生了大量的法定机构。例如，日本专门制定了《独立行政法人通则法》，从2001年起推行独立行政法人制度，它们不受国家机关过度干预，享有较大自主权，引入市场原理，强调绩效，设立“法人长”及监事制度等。再如，香港从20世纪80年代开始推行法定机构，目前已有240个，它们根据香港法例的个别条例成立并受条例监管，一个法定机构对应一个条例，是“半独立”组织，实行类似企业的治理结构，不属于公务员体系，但要接受政府有关部门的监督。由此可见，域外的法定机构不仅早已有之，而且普遍存在。它们既可以依法实施公共管理，也可以依法提供公共服务，在公共治理中扮演着重要角色。
四、 推广法定机构试点要解决的几个问题
按照珠海市的判断，该市80%以上的公益类事业单位将会变身为法定机构。法定机构改革代表着我国事业单位特别是公益服务类事业单位的改革方向。不过，对照完整形态的法定机构，现有事业单位还有明显差距，大多数要作结构性调整。要推广法定机构试点，还有许多基本问题需要研究解决。
准确定位适用于法定机构的事业单位类型。按照分类改革的精神，现行事业单位主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构，法定机构不适用于此类事业单位；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业，法定机构一般也不适用于此类事业单位，除非是范围非常有限的特许经营领域；主要从事公益服务的，要强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管，法定机构主要适用于此类事业单位。进言之，就公益服务类而言，法定机构又主要适用于纯公益领域，包括义务教育、公共文化、公共卫生、群众体育、生态资源和环境保护等，至于准公益领域的事业单位，包括非义务教育、非营利医疗卫生等，一旦市场发育成熟即可纳入转企改制之列，因此转为法定机构的必要性不大。今后，凡是新出现的用以满足新型公益服务需求的组织，应当一律依法设立为法定机构。
选择一种统分结合、条块互补的法定化模式。顾名思义，法定机构只能依法而定，如何实现机构的“法定化”是问题的关键。在广东法定机构试点改革中，采用的是一事一法的分散立法模式，例如深圳市针对市规划研究中心、市国土房产评估发展中心分别制定《管理办法》，珠海市的做法也如出一辙。应当说，分散立法模式比较符合试点改革特点。分散立法的优势是有针对性，内容单一，比较容易出台，但其劣势也很明显，针对同一公益服务领域，不同层级的法定机构都要对应于各自的《管理办法》，这难免会造成重复立法，不仅浪费立法资源，而且容易造成规范冲突。特别是，我国绝大多数的地市都没有地方立法权，无法自我解决法定机构的法定化难题。在现实的事业单位法制建设中，还经常采用一种集中式的法定化模式，例如，出台《行政学院工作条例》适用于全国的行政学院。集中式的法定化模式的优势在于整齐划一。不过，我国的公益服务类型事业单位情况复杂，在有些领域，集中式的法定化模式难以照顾到公益服务供求的地方性差异。大多数法定机构的法定化需要量体裁衣，不宜千篇一律。因此，建议在推广试点、普及法定机构的过程中，采取一种统分结合、条块互补的法定化模式：所谓“统”，是指在“条”上由上位法规定一个适用于全行业的统一性制度框架，就该类法定机构的法定职责、管理方式和运行机制作出原则性规定；所谓“分”，是指在“块”上由下位法结合地方实际作出有针对性的制度安排，细化当地法定机构的法定职责、管理方式和运行机制。待条件成熟后，还可以考虑借鉴日本做法，出台一部统一的《法定机构法》。
统筹规划从事业单位转向法定机构的时间表和路线图。事业单位改革的复杂性和难度不亚于政府机构改革和国企改革，既不能因徘徊不前而制约着政府职能精简，又不能因步子太快而影响公共服务提供，也不能因不合理的减量调整而影响社会和谐稳定。因此，法定机构取向的改革不是孤立的，不能孤军深入，需要通盘考虑、统筹规划，制定一个循序渐进的时间表和由点到面的路线图。广东省是《关于事业单位分类试点的意见》确定的试点地区，当前正在继续深化广州、深圳、珠海等地的法定机构试点改革，为在全省范围内推行法定机构改革进一步积累经验。在此基础上，建议有关部门及时总结广东省和其他地方法定机构试点改革经验，研究制定一个在全国范围内推行法定机构改革的时间表和路线图，积极稳妥、循序渐进地实现从事业单位到法定机构的转变。
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