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用户驻地网作为通信基础设施的一部分，所面临的主要问题就是高额的初始固定成本；而且该网络建设投资一旦完成即为“沉淀” 用户驻地网市场发展中还存在排他性竞争的问题：一旦某营运单位进入小区建设驻地网，即排他性地占用管道等资源，比如，和开发商或者物业公司签订独家驻地网合作协议，其他营运单位无法进入。也就是说，除了管道资源利用上的排他之外，对其他的驻地网营运单位还形成了市场进入的排他效应。 已经生效的《物权法》，与驻地网相关的条款主要有第七十条、第七十三条、第七十九条、第八十条、第八十一条、第八十二条。其中，第七十三条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。” 如果建筑区划内的用户驻地网属于“公用设施”，那么不论是谁建设的，只要是在物权法生效之后建设的，其物权应当归属业主共有。显然，如果建筑区划内的用户驻地网属于“公用设施”或者部分属于“公用设施”，那么延续既有的驻地网建设和运营模式、其产权归属电信/广电运营商或者其他企业，建设、管理与收益等与小区业主即用户无关，显然与《物权法》的法理是相悖的。 各驻地网营运单位的线缆等设施是可见的、暴露的，容易受到他人过失或者故意的损伤。此外，以FTTH为代表的驻地网，在日常运营和维护方面又有较高的技术要求。等等。 事实上，也正因为存在前述种种问题，催生了我国驻地网市场上的两种运营模式：电信企业/广电企业垄断模式；独立的驻地网营运单位局部垄断模式。 该两种运营模式所导致的直接后果主要有三个：一是，垄断市场结构使得驻地网业务供应不足。二是，驻地网独立运营，易形成网络元素局部垄断，而其上层的电话等业务又为垄断运营结构，这种不同环节均为垄断结构的产业链，存在多重加价效应，客观上提高了最终消费价格，使得驻地网和电信业务消费不足。三是，市场在位者往往通过ADSL等铜缆技术来提供服务，而后进入者又无法进入某个特定小区，从这个意义上说，既有模式阻碍了新技术的发展。因为，一般来说，后进入者更倾向于采用FTTH以及无线接入等新技术。 应该说，驻地网市场表现出一定程度的自然垄断属性；其市场竞争问题在全球范围内都没有得到很好的解决。 用户驻地网市场模式分析 仔细剖析FTTH等用户驻地网业务，可以将用户驻地网分为三个层次。第一层次为基础层，包括建筑规划用地红线内的通信管道和楼内通信暗管、竖井，建设并预留用于安装通信线路与配线设备的集中配线交接间等。第二层次为缆线层，包括各种光缆、光纤以及双绞线、五类缆、同轴缆等。第三层为设备层，包括业务集中设备、光分配点ODP、光网络单元ONU等设备。 借鉴国际经验，结合我国国情可以发现用户驻地网市场竞争模式存在如下几种可能，并有以下几种利弊：第一种：由用户投资建设（或者购买）驻地网的全部三层设施，存在“建难不建也难”的两难问题。显然，用户自投资自用不存在经济外部性，是一种理想中的模式。因为，由于驻地网以及接入网存在自然垄断性，一旦产权归属非最终用户，容易产生负的经济外部性，从而影响最终用户的选择权并影响消费者福利。不过，由于用户相对分散、缺乏技术，很难实现对FTTH等用户驻地网进行维护管理。即便委托物业管理公司也比较困难，因为物业管理公司往往也不具备涉及管道、线路、设备甚至业务等的专业技术。此外，设备线路的更新换代也很困难，这需要业主（用户）协商组织实施，很显然其交易成本比较高。 第二种：由各个电信或者广电运营商来营运，则存在垄断和重复建设的问题。理论上说，由电信或者广电运营商来营运，会出现上下游一体化、类似现有电缆驻地网的垄断局面。而且，由于广电和电信为两个系统，各自进入小区存在重复建设问题。不仅如此，即便在电信业内，固定运营商之间也在重复建设的问题。 第三种：如果由驻地网运营商来营运，由于存在管道资源的排他运营、驻地网市场的排他进入以及上层业务垄断运营等情况，会导致多垄断环节产业链的多重加价效应，市场不可竞争。建立在管道资源排他运营基础上的驻地网独立营运，表面解决了各企业的公平接入问题，实际上由于存在两方面的垄断，一是驻地网垄断，二是城域网以及广电/电信业务垄断，使得产业链由多个垄断环节组成，从而导致多个垄断环节的多重加价效应。相对一体化市场的垄断而言，进一步提升了最终业务的消费价格，其市场绩效比单独由广电或者电信运营商来营运时，可能更为糟糕。 从试点以及其他由房地产开发商建设并管理等案例来看，独立的FTTH驻地网运营单位，其FTTH网络，虽然对所有基础运营商开放，但是由于其实质性的局部垄断，在产业上下游中有一定的议价能力，使用户从被基础运营商锁定，变为被驻地网运营商和基础运营商双重锁定。关键在于，未受到细致而严格监管的驻地网的第一层，并不是竞争性、公平可接入；从而导致第二层、第三层即便政策准入允许，也因为事实上没有路权（主要指驻地网第一层的使用权）而无法进入市场来开展竞争。 也就是说，用户驻地网“双排他”状况，导致了多重加价和市场不可竞争的效应。 第四种：如果由非营利性机构来营运用户驻地网，则需要额外的监管成本。相当于将驻地网剥离出来并进行严格监管，这需要进一步市场验证，目前在全球并没有（成功）先例。 不同模式问题不同。理论界和实践界在现阶段并没有找到一个最优的或者比较有效的驻地网运营模式。因此，需要结合我国实际，探索出一条适合我国国情的次优方案，来创新我国的用户驻地网模式。 创新我国用户驻地网市场模式的建议 （一）总体思路：开放用户驻地网的路权和准入 首先，考虑到用户驻地网的可竞争问题，驻地网第一层的管井、交接间，对所有的上层网络与业务运营商而言，必须是竞争性、公平可接入、路权开放的公共设施。这要求作为关键设施的驻地网第一层，其产权归属最终用户，经济外部性才能内部化。这层基础设施的日常维护、更新改造等，都可以纳入小区的物业维护和维修项目之中。 不过，这层基础设施建设时，需要考虑有可能有多个驻地网营运单位同时进入的情形，所以需要预留一定的接入空间，比如管道管孔数量足够、管井和交接间的大小要适当。因此，监管部门要预先制订相关的驻地网技术标准、建设与管理办法。 其次，考虑到驻地网的政策性准入问题，政策应该确保任何合法的驻地网营运单位，均可以建设第二层的线缆和第三层的设备并提供相应业务。这样，以第一层为公共平台，所有愿意进入小区的驻地网营运单位，都是最终用户实际可选的范围。这种公平的竞争性环境，需要进一步放松市场准入政策。 此外，在前述路权和准入的双开放基础上，还要考虑不排斥合法驻地网营运单位进入小区来建设驻地网第一层的管井。事实上，如果第一层是公平可接入的，用户（也即业主）会将经济外部性内部化，用户与运营商之间交易成本会下降，从而不会导致大面积重复建设。如表1。
（二）具体措施 规范用户驻地网建设、维护等的管理工作，必须制订城市新建筑配套建设管井、交接间并实质性移交给业主等的法律法规；要求规划、建设及电信等主管部门密切协同，设计审查部门在审批设计时，规划、建设主管部门在核发建设工程规划许可证、施工许可证时，依照法定职责严格把关；要求相关部门做好竣工和验收工作，确保驻地网设施符合标准、合法接入。从而，消除驻地网市场的政策准入壁垒和实质性的潜在壁垒。 首先电信行业监管部门和建设市场管理部门应当共同制订驻地网设施建设国家技术标准。在小区的规划设计审批、竣工验收等建设环节，相关主管部门应针对用户驻地网设施建设问题，制订相应的管理条例或办法，并依法进行协同监管。电信行业监管部门应当制订用户驻地网日常维护维修管理办法，指导驻地网接入城域网、维护管理、收益等各环节的市场行为。 另外，国家鼓励用户驻地网引入竞争，放松用户驻地网的市场准入监管政策。 不过，需要强调的是，用户驻地网市场的开放，要建立在驻地网第一层建设、管理规范的基础上。如果第一层没有严格的建设、维护、管理规范，任何合法驻地网营运单位合法享有路权就是空话，驻地网市场放开将可能是一场灾难。因此，合理细化具体措施并跟进监管，就显得非常重要。 （三）效果分析：成本分担、路权开放、市场可竞争 该模式创新有两个监管要点：第一，管井、交接间等的产权归属小区业主，而且其空间容量是足够的，所有的合法的驻地网营运单位都可以合法使用，即无路权壁垒，确保市场是实质性的潜在可竞争，这样希望进入某小区的竞争者，将不再需要重复投资建设管道等基础设施，使得其初始固定投资将大幅削减。第二，对任何合法的驻地网营运单位，在准入政策上要保证他们都可以公平、平等地进入市场，即无政策壁垒。 该模式创新，能真正打破接入网“最后一公里”——驻地网的垄断，既不是广电/电信运营商垄断，也不是驻地网运营商垄断。同时，又不会造成大规模的重复建设，因为如果市场上存在低价优质的驻地网元素，广电/电信及其他通信企业并不会重复建设，而是租用驻地网进行营运。而且，由于管井和交接间等为可用的公共资源，新进入者并不需要大量投资就可以进入小区，在位者锁定用户进而盘剥用户的可能性会大大减小。该模式创新可以解决或者缓解驻地网市场所面临的主要问题，具体如下： 首先，缓解高沉淀成本问题。用户购房已经一次性地支付了管井、交接间等公摊费用，减轻了驻地网市场后进入者高额投资成本问题。对于用户来说，管井等驻地网第一层的购置成本数额仅约为千元，计入数十万数百万的购房总成本是完全可以接受的。该部分投入的收益，也完全可以通过和驻地网上层业务营运单位协商谈判来实现。 其次，解决双排他竞争问题。驻地网第一层的产权归属业主，不存在某个营运单位排他性地占用管道资源问题；准入政策较为宽松，可以消除政策性的市场进入壁垒。 再次，不再与物权法相悖。建筑区划内的驻地网第一层，不论是谁建设的，只要是在物权法生效之后建设的，包括管理和收益等在内的物权归属业主共有。 最后，由驻地网营运单位自行负责其线缆设备，而不是由用户或物业公司来维护，运营和维护技术要求高就不再是问题。如果监管措施严厉、行业能够自律、物业管理公司尽责，过失和故意损伤问题也能够有效抑制。
不过，该方案要求出台更为细致的监管措施，实际中直接发生的监管成本可能将有所上升。然而，与打破“最后一公里”垄断所取得的收益相比较而言，这种成本是微不足道的。而且，还可能在驻地网市场上，率先打破业已存在的电信和广电条块分割的局面，以驻地网竞争性、公平可接入方式，在驻地网范围内传送电信和广电融合业务。 此外，在上述模式创新之前（即相关的法律法规制订和生效前）已有的驻地网，其产权归属仍适用原先法律法规。如存量驻地网需要过渡到前述驻地网三层创新模式，在路权共享等问题上需要设计周密可行的制度安排。如表2。 |
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