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从三方面加强对民事调解的法律监督 邵建东 民事调解作为解决纠纷的一种法定方式，在国内外的司法实践中被广泛运用。国外民事调解制度，又称为替代性纠纷解决方式或可选择性纠纷解决方式，是纠纷进入法院后的非裁决解决途径。它与审判相辅相成，共同承担着解决纠纷的司法职能。在我国，随着经济改革的不断深化，社会矛盾的日益凸显，公民维权意识的逐步增强，民事纠纷呈大幅度上升趋势，调解的快捷简便性得到了充分的认识和重视，目前有70%以上的民事诉讼案件以调解方式结案，有的基层法院甚至高达80%。由于调解过分强调当事人的意思自治，导致对调解监督机制的弱化。修改后的民事诉讼法首次明确了检察机关对调解的监督职权，有效填补了民事调解监督的空白点。民事调解检察监督制度的确立，是我国司法体制以及检察监督体制逐步完善的重要一步，而如何正确有效地行使检察监督职能，成为当前不容忽视的课题。下面就检察机关如何加强和完善民事调解监督制度提出几点建议，以期更好地发挥检察机关的法律监督作用。 一、检察机关有权对违反合法自愿原则的调解案件进行法律监督 自愿和合法的原则是民事调解必须遵循的准则，但在司法实践中，合法自愿原则并未能得到有效贯彻，这与监督乏力不无关系。 1.检察监督的现实必要性。由于调解具有“案结事了、彻底解决纠纷”的特点，近年来推出的大调解理念备受社会关注，调解已经贯穿于立案、审判、执行、信访工作全过程。但民事调解过程也存在不少弊端，如为了达到调解的目的，原本应当是以合意为基础的调解，演变为法官主持引导下的强制性调解。有些案件采取以拖促调、变相强迫调解的方式，甚至在当事人不愿意调解的情况下，设置障碍拒不立案，违背了民事诉讼中应当遵循的自愿合法原则，侵犯了当事人的处分权。修改后的民事诉讼法规定的先行调解原则，也有可能成为久调不决的一个借口。因此，对违反合法自愿原则的调解进行监督是人民群众的愿望，也是促进司法公正的必然要求。 2.检察监督的法律依据。作为国家法律监督机关的检察机关，其法律监督权的职能效力应该是全面的。修改后的民事诉讼法第14条规定:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”。调解和裁判都是人民法院解决民事纠纷的一种方式，从程序上看，调解和裁判都具有结束民事诉讼程序的效力;从实体上看，民事调解书和法院的裁判文书具有同等的法律效力。民事调解和民事判决、裁定一样，都是民事诉讼活动的重要组成部分，民事调解自然应当属于检察机关法律监督的范畴。从我国民事诉讼的现状来看，诉讼调解被大规模地采用，如不加以科学有效的监督势必会出现司法不公等问题，因此，将调解活动纳入检察监督范围不仅具有法律依据并且符合法治精神。 3.检察监督的程序启动和监督方式。调解制度的本质属性及正当化基础是当事人的意思自治和双方的合意，因此，对违反合法自愿原则的民事调解，检察监督程序的启动应以当事人提出申诉为前提。对调解书内容无涉国家利益和社会公共利益，虽有错误但不至于严重违法，如法官违反自愿原则强制调解或变相强制调解、应回避的未予以回避等，这些案件要以当事人向检察机关申诉为前提，并且需要申诉人实质性举证;对当事人在调解时自愿放弃相关利益，事后又以违反合法自愿原则而反悔的，检察机关则不能给予救济。对于确有错误的民事调解书，检察机关审查之后，要分清调解书内容错误的原因，找出违法行为的环节、性质，查明违法行为的后果，对确需进行监督的案件，可通过发《检察建议》的方式进行监督。《检察建议》可分为一般性检察建议和纠正违法性的检察建议。 （对违反自愿原则的诉讼调解，新民诉讼法增加规定法院可以主动再审，此外当事人也可以申请再审。此类诉讼调解，民诉法没有列入抗诉再审范围。既然法院对诉讼调解书可主动再审，检察院为何不能主动抗诉呢？） 二、检察机关应依法对损害国家利益、社会公共利益的调解案件进行法律监督 2011年3月，最高人民检察院与最高人民法院联合会签了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》，开始了在全国范围内对民事调解案件实行法律监督的破冰之旅。损害国家利益、社会公共利益的调解案件开始进入检察监督的视野。经过一年多的司法实践，已经取得了不少的经验。民事诉讼法也规定“发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，人民检察院应当提出抗诉或提出检察建议”，但这一规定仍然存在需要明确和完善的地方。 1.对社会公共利益如何进行正确的界定。公共利益是各国在法律范围内普遍使用的概念，公共利益是一个用以构架公法规范体系及公权力的根本要素，但对于社会公共利益如何理解和把握，在我国的理论界和实务界一直存在分歧。具体到该条款中的“社会公共利益”，有的人认为，只有社会上大多数成员的利益才足以形成公共利益，有的人则认为，只要是错误调解，就损害了法律的权威，危及人民群众对法律的信任，就是损害了社会公共利益。笔者认为，社会公共利益具有广泛性和群众性，该利益的维护将有利于公众的生活、学习和工作，对社会公共利益的损害必将影响一定范围内的社会民众的某种特定利益或权利的行使。 2.对损害第三人利益的调解案件能否进行监督。由于修改后的民事诉讼法只是规定了“发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，人民检察院应当提出抗诉”或者“可以提出检察建议”，对损害第三人利益的案件能否进行检察监督存在不同意见。因调解制度在执行程序法、实体法方面不像开庭判决那样具有严格的规范要求，损害第三人利益的调解案件客观存在，如在离婚诉讼中，转移夫妻共同财产，侵害夫妻一方利益的调解案件;在民间借贷案件中，虚构债务，侵犯合法债权人利益的调解案件。在司法实践中，损害第三人利益的案件数量甚至远远超过损害国家利益、社会公共利益的案件数量。检察机关作为法律监督机关，在维护国家利益、社会公共利益的同时，也负有维护广大人民群众合法权益的法定职责。因此，对损害第三人利益的案件进行监督，是维护司法公正的客观需要，也是检察监督权的应有之义。 3.检察监督的方式。对损害国家、社会公共利益的民事调解案件，检察机关可以以刚性的抗诉方式作为监督的主要途径，且可以依职权主动启动监督程序。在实践中，有些确有错误的民事调解案件，对当事人的权益不一定产生实质性的影响，却侵害了国家利益和社会公共利益，超出了当事人合法处分权的范畴，检察机关不能因当事人不申诉就对法院在调解过程中的错误视而不见。私人的处分权应服从于国家利益和社会公共利益，不管当事人是否申诉，检察机关都应依职权监督。但是对损害第三人合法权益的调解案件，应以利益受损的当事人申诉为前提条件，以六个月的时限作为申诉期限，以当事人先行到法院申诉作为前置条件，以检察建议作为监督的主要方式。 （损害第三方权益的诉讼调解书，此类第三人未参加诉讼，根据修改后民诉法第56条第三款，第三人可以提起撤销之诉，此外法院发现后也可主动启动再审。既然法院可主动启动再审，检察院主动抗诉也可以。） 三、检察机关需加强对涉嫌虚假诉讼的调解案件的监督力度 虚假诉讼直接侵犯了公民的合法财产或权益，同时也有损于司法的权威性和公信力，严重干扰了正常的审判秩序，浪费了有限的司法资源。但司法实践中，对于虚假诉讼的发现、处理和打击还处于相当薄弱的状态。针对虚假诉讼渐趋严重的情况，修改后的民事诉讼法增加了第112、113条的规定，加大了对该类案件的打击力度，也为检察机关进行法律监督提供了有力的支撑。 1.虚假调解案件的现状。由于调解强调当事人意思自治，法院对调解协议达成过程中事实、证据并不进行严格审查，法官一般只对案件相关事实进行大概的了解，对调解协议进行字面上的审查，很难查明调解是否侵害案外人的利益，这使虚假调解得以滋生。有的当事人双方恶意串通，通过虚设诉讼主体、伪造编造证据，进行虚假陈述等方法捏造案件事实，提起民事诉讼，然后以双方自愿达成调解协议的方式结案，侵犯案外人的合法权益。有的则是当事人和法官互相勾结，法官对可能存在的民事违法行为，采取一种置身事外的态度。 2.如何对虚假调解进行查处。虚假诉讼多隐藏于正常的诉讼活动中，不经认真核查，往往不易发现，特别是当事人合谋的虚假诉讼，一般以调解结案形式出现，也基本上不存在当事人申诉的情形，这就增加了检察监督的难度。查办虚假诉讼的突破口往往在于案件关键证据、事实的查明，或是法律关系的正确判断，这就要求检察机关在查处过程中加强调查取证。要坚持书面审查与补充调查相结合，坚持全面审查与重点审查相结合，把握关键环节，对当事人陈述、提交法庭审理证据、鉴定意见、诉讼文书、法院裁判文书等进行全面细致的核查，从中发现可疑之处，进而发现虚假诉讼的事实。 3.检察监督的方式。一是丰富检察监督的方式，将抗诉与检察建议有机结合。对当事人恶意串通，以虚假调解方式损害国家、集体、第三人合法权益的案件，检察机关在查清事实的基础上，可依法向法院提出抗诉，要求撤销虚假调解书。同时，可以建议法院按照修改后的民事诉讼法第112、113条之规定，对当事人根据情节轻重予以罚款、拘留。对毁灭、伪造主要证据或者以暴力、威胁、贿买等方法阻止证人作证、指使他人作伪证的，应当及时依法追究行为人的刑事责任。二是将办理虚假调解案件与监督审判人员违法违纪行为有机结合。对于当事人与审判人员互相串通或因审判人员贪污受贿、徇私舞弊等行为导致虚假调解得逞的案件，检察机关在依法提出抗诉的同时，应当依法对审判人员的职务犯罪行为进行查办，达到有效查处和打击民事虚假调解行为的目的。 民事调解制度作为一项具有生命力的制度，具有显而易见的优越性和独特的诉讼价值。虽然在目前的市场经济状态和司法环境中，调解制度的设计以及运用还达不到理想状态，但作为传统的纠纷解决方式和实践经验的结晶，对化解矛盾纠纷，快速修复社会关系起到了非常重要的作用。检察机关对调解进行依法、合理的监督，将会使调解活动在更加规范有序的轨道上运行，使公众获得更加公平、公正、透明、及时的司法救济。 (作者为江苏省人民检察院副检察长) |
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