成品油价改步入优化期当前国际油价出现大起大落的可能性比较小，是尽快推出完善成品油价格管理机制的良机。 “从实施改革近四年来的实践看，由于方案和配套措施审慎周密，改革实施平稳顺利。” 近日，《瞭望》新闻周刊在调研成品油价税费改革后实施情况中了解到，相关利益各方较为普遍的共识是：这项事关国民经济发展全局、涉及全社会诸多行业诸多群体利益调整的改革，选择有利时机推出，统筹兼顾各方利益，加上各级政府和部门积极协调配合，成功实现了“无震荡”改革并平稳着陆。 2008年7月，受全球金融危机影响，国际市场原油价格从147美元/桶的高位，回落到2008年12月5日的41美元/桶，改革迎来了十分难得的最佳时机。中央果断决策，在短时间内配套推出了成品油价格、燃油税和交通收费三项重大改革，一举三得，基本解决了困扰多年的改革难题。改革执行中，也没有出现因事先考虑不周而对改革方案不断“修修补补”的现象，为促进国民经济平稳较快发展发挥了重要作用。 与此同时，“随着形势的不断变化和油价不断走高，继续深化改革的必要性日益凸显。”调研中，相关专家和各界人士也向本刊记者表示，成品油价税费改革的成效还要继续巩固和深化，仍需继续深化改革、完善配套、协调并进。 40天“果断出手” 成品油价税费改革从1994年动议，到2008年正式出台，14年间几经波折。在最佳的改革时机到来前，相关部门做了大量的研究和准备工作，可谓十年磨一剑，但也为改革适时推出并获得成功打下了坚实基础。 国家发改委相关处室负责人向本刊记者回顾说，改革的有利时机出现后，国家发改委在2008年8月下旬就开始了理顺成品油价格的改革方案制定，随后向国务院汇报。同年10月中旬，国务院常务会议决定推进成品油价格改革。同时，财政部和国家税务总局也联合上报了进行燃油税改革的请示。 “可以说，大家都意识到十多年来没有解决的难题遇到了千载难逢的改革时机。”他介绍说，11月11日，在听取各部门汇报后，国务院拍板决定同步实施价格和税费改革，随后成立了多部门工作组不断讨论完善方案，并通过座谈会向各省和专家征求意见，再向社会征求意见建议，“从改革的正式启动到出台，只用了40多天时间，就把搞了十多年的改革搞定了，我们都非常有成就感。” 2009年1月1日起正式实施成品油税费改革。“事实证明，如果没有改革的坚定决心，没有果断决策和抢抓机遇，很快就会错过改革的良机。”专家为本刊记者评点认为，这次改革，既遵循了2006年国务院确定的成品油价格改革基本思路和原则，又在一些重要环节有所突破和创新。 在价格方面，将汽、柴油零售基准价格允许上下浮动改为实行最高零售价格，不再设定价格下限，鼓励经营者之间开展价格竞争，以使价格更好地反映市场供求状况。同时，设置“防火墙”，当国际市场原油价格过高、过低或剧烈波动时，保留对汽、柴油价格进行适当调控和干预，以减缓油价短期内大幅度波动对市场的不利影响。 在税费方面，突破了1998年提出的以燃油税取代养路费的改革思路，采取提高成品油消费税单位税额的方式，既达到了改革目标，又没有增加新的税种，有利于节约税收监管成本。 在取消政府还贷二级公路收费方面，也没有照搬1998年制定燃油税改革方案，而是通过在成品油价内安排固定金额的消费税，同时解决了替代交通“六费”和补助取消二级公路收费问题。不仅找到了一条适合公路交通稳定健康发展的新路子，而且能够明显降低道路运输成本和社会负担。 改革深化必要性凸显 改革初期，适值国际油价持续回落，为改革顺利推出和平稳着陆提供了十分有利的形势。但随后国际油价开始回升，到今年更是达到了新高，加上国内经济社会形势的变化，改革后一些相关行业也面临着新情况、新问题，成品油市场化改革又面临着新的考验。 一位油企财务主管为本刊记者介绍说，2009～2010年，改革进展顺利，炼油企业做到了整体不亏，“2011年至今，国际油价一路上升，炼油企业经营压力不断加大。” 采访中，货运物流行业对要求深化改革的愿望十分迫切。许昌万里运输集团是河南货运行业的龙头企业之一，有1.1万台货车，国内分公司近200个。该公司副总耿力音向本刊记者介绍说，从长期看，改革对行业产生诸多积极作用，“但目前看，车辆通行费和燃油费两项就占到总成本的70%，再扣除车辆折旧、维修和人力成本等，专业运输企业的标准化车辆盈利难度很大。”同时，货运物流业由于门槛过低，恶性竞争严重，也导致超载现象难以治理，大型企业车辆过户流失现象明显等。 许多运输企业和物流公司建议，一方面，应适当降低过路过桥费、给予专业运输公司和大型物流企业一定的补贴、加大对新能源汽车支持政策力度等;另一方面，行业主管部门应加强规范行业管理，提高行业门槛，保证行业的可持续健康发展。 在税收方面，一些油企认为，在生产环节征收尽管便于征管，但对生产企业的压力偏大，资金利息高;另一方面，还存在着低标号油品提升生产中的重复交税现象。建议税务部门能够不断完善深化改革。 采访中，许多基层交通部门还反映，二级公路收费取消后，地方交通建设融资环境发生了很大变化，融资难度加大，干线公路的养护、升级改造等资金缺口较大，一些地方已经是“用1公里的钱养2公里的路”。建议加大财政转移支付力度，加快研究投融资体制创新等。 定价机制完善成关注话题 近几年来，随着油价不断抬高，社会各界对成品油价格调整十分关注，尤其对调价周期等问题的反映比较突出。目前，相关部门也已经围绕这些社会关注热点积极着手进行调整，一些专家也提出了一些继续深化改革的建议。 “应当继续深化成品油市场化改革，实现完全接轨，缩短调价周期，降低调价幅度等。”采访中，中石化江苏石油分公司经营管理处副处长钱卫军告诉本刊记者，目前调价周期过长，最快是一个月，慢的要几个月，时间过长给销售和市场稳定带来很大困难。下调周期中，销售企业库存压力加大;上调中，市场买涨，又导致资源供应跟不上，特别是在调价幅度较大时反映更加明显。 国家发改委相关负责人此前曾表示，今年要择机推出成品油价格改革方案，缩短调价周期，改进调价操作方式，提高机制运行的透明度;新的成品油定价机制要在油价稳定或回落的情况下出台。 “在成品油定价机制问题上，其他国家都大致经历过从政府管制到市场定价的过程，但结果并不相同。”从国际比较方面，厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强以韩国与印度为例说，他们的成品油价格机制都经历了政府定价、与国际市场接轨、价格市场化三个阶段，“但由于政策和做法相异，导致了截然不同的两种结果：前者成功实现了石油价格的市场化改革，而后者的改革却几经反复，走回政府定价。” 他认为，我国现行成品油定价机制在政府石油定价的透明与接轨方面，无疑是积极的，“但在实施的过程中，与国际原油价格变化相比还存在滞后性，也使得与国际油价接轨的效果打折扣。为满足调价条件(22工作日和4%幅度)而导致的调价时间滞后问题需进一步优化调整。 “在改革的决心方面，最大的考验是一旦国际油价大幅度上涨，改革政策实施将面临非常大的压力。”林伯强认为，应当尽可能维护定价机制的严肃性，并通过其他更为市场化的手段降低油价的影响。 破解“最后一公里”改革障碍 原国家发改委能源研究所所长周大地向本刊记者提出，现行机制仍然存在很多可优化的地方，其一，调整周期过长，国内市场油价不能及时反映国际油价的变动;其二，成品油价格的正常上行调整经常受到“反通胀”的压力，滞后和减少调整幅度加剧成品油价格矛盾;其三，定价机制仍需进行一步优化。现行机制规定在原油价格超过80美元/桶的条件下，则压低炼油企业合理利润，由于国际原油价格长期超过80美元/桶，结果造成挤压炼油利润，形成对成品油消费的长期普遍补贴。这将造成两个方面的不利影响： 一方面，这种对消费者的补贴造成事实上补贴的不均衡性;另一方面，炼油行业经常处于无利或亏损的运行状态，只有可以依靠其他环节补贴的企业才能维持运转，在很大程度上大幅度提高了炼油行业的进入门槛，难以在炼油环节形成有效的市场竞争。 一些专家建议，成品油价格管理机制深化改革应该从以下几方面进行考量和优化： 其一，尽量由政府直接定价过渡到由成品油供应企业直接定价，包括决定价格水平和调价时间。 其二，建立合理的价格形成机制，成品油基础价格主要由原油价格、税收、炼油和运销环节的实际成本以及合理利润构成。油企在国内原油生产环节的高利润，应该通过提高资源税征收强度、提高特别收益金调节。 其三，坚持征收成品油消费税，引导合理消费，鼓励节油。 其四，国家对成品油价格进行必要的有限监管。主要是规定成品油经营企业定期报告价格情况，说明价格构成;及时核算合理参考价格水平，对实际价格偏离过多，或长时间偏离参考价格水平的，应及时给予提醒、警告并限期整改。在国际油价超常变化可能引起重大经济冲击条件下，国家可以临时采取短期直接干预油价的做法。 “当前，深化改革要做好必要的准备工作。”专家认为，政府做好舆论引导和准备的同时，油企要尽快建立油价定价数学模型，在油价管理机制变动以前，对直接调整油价进行仿真，以评价自主定价和现行油价管理下的价格差别，为确定价格改革过渡时期长短、评估定价机制变化提出参考依据。 |
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