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新形势下征管改革方向探讨
2010-02-09 16:30:27 | 来源：湖南省岳阳楼区国税局 | 作者：局长 练建平 自二十世纪八十年代以来，随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我国的税收征收管理体制和运行机制先后经历了三次大的变革，但从2003年撤并税务所之后，征管改革没有较大动作，一直处于调整稳定期，主要在于税收管理员制度的建立和完善。而今年国家税务总局顺应国务院改革形势，开始职能机构的大幅调整，在省以下国家税务局实行稽查局的错层管理，这些体现了机构调整的现实需要，也在某种程度上预示了征管改革的趋势，我们试从内外环境等因素分析探求征管改革的方向。
一、税收征管改革目标的定位 税收征管改革目标是税收征管改革的首要问题，只有明确税收征管改革的基本目标，才能根据实际情况确定税收征管的基本模式和方向。税收征管改革目标不是一成不变的，随着经济体制的转型和政治体制的发展，税收征管改革的目标也需要因时而变。 对于税收征管的目标，在实际工作长期以来存在着某些错误认识，比较突出的是以取得财政收入作为税收征管目标，在实践中表现为政府每年向税收征管部门下达税收任务，并以完成任务的好坏、征收税款多少来作为考核税收征管部门工作业绩的主要指标。把财政收入看作税收征管的目标，实质上是把税收制度的目标直接当成税收征管的目标，由此必然把税收征管错误地摆在税收制度的地位，在实践中产生破坏税收制度、放松税收管理等各种问题。 我们认为，税收征管改革的目标与税收征管质量的目标具有共性，应定位于以下四个方面： 一是执法规范，做到严格、公正、文明执法，通过征管职责体系设计制约各个执法环节。二是征收率高，税款征收入库数尽可能接近法定应征数，表现在近期内保持税收增长的弹性系数大于1，宏观税负水平逐步提高。三是成本降低，既降低税务机关征税成本，又降低纳税人纳税成本。四是社会满意，为纳税人提供优质高效的纳税服务，税务形象日益改善。 税收征管改革的目标确定也是基于我国行政管理的发展趋势和目前税收征管的现状，具体包括以下因素： 首先是依法治国方略决定税收法治方向不可动摇，执法规范是税收法治的重要内容，目前税收执法规范程度一直不尽如人意，徇私枉法、滥用权力、侵害纳税人权利、渎职失职等问题仍比较突出，执法规范应是税务机关不懈追求的目标。其次政府执政理念也在悄然变化，把为民真正作为执政的主线，围绕这一主线，在科学发展观的指导下打造民本政府、责任政府、效率政府、服务政府、透明政府，更看重效率和服务、公平，对于税务机关而言，效率意味征收率的提高和税收成本的降低，而目前的现状是有统计资料表明实际征收率在70%，单位税收成本率约为发达国家的10倍。服务则是让社会满意，而服务则普遍存在征管程序繁琐、税制复杂办税效率低、服务意识淡薄等多种情况。这些问题的存在有外部环境、干部素质等多方面原因，但作为税收管理运行的基础，税收征管机制无疑是一个十分关键的因素。鉴于此，应把执法规范、征收率高、成本降低、社会满意作为征管改革的目标，通过征管组织体系的调整、征管流程的重组、征管模式的改进等方式实现目标。 二、国外经验对我国征管改革的启示 随着世界经济文化的交流日益频繁，各国之间不断相互借鉴，取长补短，我国政府管理也处于与国际接轨的过程中，研究并借鉴世界各国的税务管理体制对完善我国的税务管理体制具有重要意义。目前国际上，特别是西方发达国家在税务管理方式上思想趋同，突出表现在以下方面： （一）在设置税收机构时根据需要按经济区域设置，不受行政区划的限制 许多国家的中央税务部门在下设区域性的税务机构时，并不受制于已有的行政区划，而主要按照经济发展水平、人口密集程度、税源分布情况以及其他社会情况来划分经济区域，并相应设置税务机构。例如，在加拿大，不仅大区税务局的设置不受行政区划的限制，而且大区税务局下属的税收征收中心也是按照经济区域来设置的。按照经济区域设置税务机构一方面使机构管理摆脱了行政区划的限制，更符合“经济决定税收，税收反作用于经济”的基本原理；另一方面也使一些资源包括硬件设备、信息资料等能够突破行政区划实现共享，后者在税收信息化快速推进的今天更具实践意义。 （二）围绕纳税人需求设置并整合税务部门内设机构 按纳税人需求设置税务管理机构就是根据纳税人的经营规模、所有制形式或经济部门把税务工作人员分配到不同的部门，为特定的纳税人群体提供全面的管理服务。这种模式的运用最初是为了确保对重点税源实行严密监控。最近几年，这种模式的应用逐步发生了改变，发达国家在税务管理中开始把纳税人看作是他们的"顾客"，并努力使税务管理工作适应不同的纳税人。 例如，1998年9月，美国IRS在组织结构重组上一改以往以地区和服务中心为基础的做法，围绕纳税者的需求建立组织结构。新的美国IRS根据不同的纳税人类型设立了四个主要执行部门，每个部门负责向有相似需求的一组纳税者提供服务。这四个部门是：服务于仅取得工资和投资收入纳税人的工资和投资部，服务于全职或兼职的独立劳动者和小企业的小企业和独立劳动者部，服务于大企业和大型企业集团的大中型企业部，服务于参与私人和公共退休计划的雇员、免税组织以及政府团体的免税者和政府实体部。 美国税务部门的做法，反映了国际上围绕纳税人需求设置和整合税务部门内设机构的一种思路。实际上，许多国家虽然没有按纳税人类别来设置税务机构，但也相应设置了一些为纳税人服务的部门，如加拿大的诉讼事务司、日本的国税申诉审判所、韩国的纳税人服务处等，这些都反映了为纳税人服务越来越受到各国税务机构的重视。 （三）不强调税收征管固定模式。 在征管总体架构上，不管是中央集权的单一制国家，还是政府间分权的联邦制国家，都有实行“分税分征”和“分税不分征”的。单一制国家实行“分税分征”的有日本，实行“分税不分征”的有英国、法国、瑞典等；联邦制国家实行“分税分征”的有美国、加拿大、瑞士，实行“分税不分征”的有德国、俄国等。在征管方式上强调简化实用、规范有效和确保收入，强调纳税人自觉纳税；实行电子申报、邮寄申报和上门申报等多种申报方式，以前两种申报方式为主；注重建立以网络为依托，中介机构代理的新型征纳关系。 三、对于征管改革方向的展望 （一）整合内部职能机构，突出纳税人导向 西方新公共管理“客户导向”的理念给我国政府改革带来了新气息，从近期国家税务总局改革中就已经表现出来，总局专门成立纳税服务司，把纳税服务提到了前所未有的高度，同时设立大企业管理司，也类似美国的对纳税人分类管理，是针对性地为纳税人提供差异化管理服务。这也许只是这一轮改革的开始，围绕税收管理权被分散在各个职能部门，机构间职责范围难以划分清楚，机构重叠、职能交叉，工作分配环节多，无增值的管理环节多，信息传导不畅，信息衰减和失真等弊端，需要在内部职能分工上进一步整合，既适度保证职能分离制约的需要，又要最大程度提高效率，节约纳税成本。 （二）信息将进一步集中，推动征管机构调整 从信息管理角度而言，信息节点越少，越能保证信息的安全，也更能节约成本，提高运算效率，目前随着金税三期实施，信息技术的发展，全社会信息化水平的提高，给组织机构的变革带来了巨大的影响，使组织进一步扁平化。信息化在物质条件上为进一步集中数据、收缩节点提供了可能。据悉，一些发达国家目前采取高度集中征收的模式，美国是世界信息化程度最高的国家，全国的税务信息处理中心只有4个；菲律宾作为发展中国家，全国的税务信息处理中心也只有5个；新加坡和新西兰地域较小，各自只有1个征税网点。从覆盖的人口和经济流量计算，我国按省国地税共1个节点应该是切实可行的。在基层办税网点，跨区域设置办税服务厅以更好地为集中征收服务，跨区域设置信息中心使资源在更广的范围内实现共享，而且国地税还可以考虑联合跨区域设置，以更好地体现资源整合的效率，做到国地税共用一个网点，既方便纳税人，又可以节约税收成本。 信息化所带来的组织结构扁平化，体现在税务机构设置可以不受行政区划的限制，扩大管理服务范围。目前，我国税务系统除一部分基层税务分局（所）以外，都是按行政区划来设置税务机构，且每级税务机构在功能上都是全能型的。应该说，这种设置方式更多地是考虑了政治管理体制上的因素，而忽略了经济上以及税务工作现实需求上的因素，其中至少有三方面弊端：首先，不利于税务部门摆脱不必要的政府行政权力的干预，税务机关独立性的发挥受到制约。其次，不考虑税源的大小、人口的分布而趋同地设置全能型税务机构，不利于机构的精简和征税成本的降低。第三，不利于一些资源包括硬件设备、人力、信息资料等突破行政区划实现有效共享。比较而言，按照经济区划设置税务管理机构更符合经济发展水平的需要，能够降低税收成本，同时也有利于减少地方政府对国家税务机关的行政干预。同时，对一些边远地区、税源较少地区的税务分局（所）要进一步加大撤并收缩力度，这既适应按经济区域设置机构的需要，又能有效地降低征税成本。 （三）新时期稽查模式转变给进一步推动征管改革预留了更多的空间 目前即将在全省国税系统推行的稽查管理模式，我们可以称之为省以下错层管理模式，市局稽查局在管理层次中居于市局和跨区的直属稽查局之间，这种管理模式在现阶段实际操作过程中会遇到许多问题，例如市局稽查局和跨区的直属稽查局之间职责划分，以及各级稽查管理关系的理顺，稽查与征管单位的互动协助等，这些问题也许需要一定的时间进行磨合。但同时也应该看到这种模式转变的积极意义，其积极意义体现在以下方面： 1、首先跨行政区的稽查模式跨区设置稽查机构，能有效摆脱行政干预，有利于税务系统的独立执法。大区稽查分局由于没有对应的地方政府，可以较少地受到地方保护主义的干扰，真正体现税务机关的依法行政。 2、稽查机构行政级别的提升，更有利于稽查机构发挥制约作用。从管理控制的理论来说，层次越高的监督越有效，外部监督强于内部监督。征收、管理、稽查三者权力的上、下级分离形成主要的纵向制约机制，配合基层两个平行局的横向制约，从根本上克服仅有单位内部横向制约所带来的弊端。只有引入纵向制约和外来制约，才能从根本上将征收、管理、稽查等权力分离，真正达到相互监督制约的目的。 3、提高了稽查在税收征管体系中的地位。稽查在征管体系中处在最后的环节，是堵塞税收漏洞的最后一道防线，也是税收征管制约环节，及时反馈征管漏洞。在1995年，国家税务总局提出了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的模式，然而在发挥重点稽查的作用上，仍有欠缺，稽查行政级别的提高有助于稽查地位的提高，也便于发挥更大的作用。 稽查目前实行的错层管理有着其特殊性，从行政管理的角度，层级管理需要管理层次清晰，便于指挥统一、调度有序、衔接顺畅，而错层管理似乎与科学管理的原则相悖，但从长远考量，也许这是它的优势所在，这种矮半级的设计给稽查今后进一步提升的空间，在征管改革的进程中，可进可守，守可以保持目前稽查管理方式的稳定，进则可实现省以下的统一稽查，稽查进一步提升行政层次，发挥更大的制约作用，强化威慑力，同时也可以解决可能整合地税业务之后带来的人员、机构问题。 以上仅是我们结合历史和现状的探讨，不足以把握征管改革的全貌和必然。但征管改革是税务机关面对的一个永恒的主题，需要立足实情，不断调整改进，与时俱进，也需要积极探索，通过实践来检验。 参考文献： ①谢旭人中国税收管理中国税务出版社2007； ②王海勇论税收成本广东商学院学报2003年第5期； ③谷成世界各国税务管理组织机构的改革趋势及借鉴涉外税务2004年3期； ④李昌达、文英。分设两套税务机构的弊端[J].财经科学。1998（3）华蒲。 |
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