市场与政府之间的边界在哪[键盘 ← → 翻页]
作者：中共中央党校经济学部主任、教授 赵振华 党的十八大报告指出，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。宏观层面看，处理好政府与市场的关系，有助于激发市场活力，有助于保持国民经济持续健康发展。微观层面看，要处理好政府和市场的关系，首先要明确政府作用应主要体现在四个方面：经济调节，这主要指实现社会总供给与社会总需求的平衡，避免国民经济大起大落；市场监管，要制定规则，监督和管理市场，维护秩序；社会管理，要创造一个和谐有序的社会环境；公共服务，要提供更多的高质量的公共产品，为广大民众和市场主体提供及时到位的公共服务。 有的国家政府干预多一点，有的干预少一点；有的干预程度深一点，有的干预程度浅一点 世界上没有离开政府干预的完全市场竞争 对政府和市场关系的研究处于不断的衍变过程中。1776年，英国古典政治经济学创始人亚当·斯密出版《国富论》，针对封建专制，提倡自由竞争，主张政府不干预主义，政府充当“守夜人”的角色，这一理论在西方经济学界占主导地位长达150年之久。1936年，英国经济学家凯恩斯出版《就业利息和货币通论》，掀起了一场凯恩斯革命，主要针对自由竞争市场经济的弊端，主张政府干预，政府干预主义逐渐成为主流经济学普遍接受的观点。此后，针对20世纪70年代之后产生的高失业高通胀的滞胀现象，不少经济学家主张重新回到自由经济，提出有限政府论。从实践来看，时间上是先有自由竞争、后有宏观调控，但在政府和市场的选择中没有一个固定模式，有的国家更倾向于自由竞争，有的国家更倾向于政府干预。因此，西方发达国家也好，发展中国家也罢，形成了不同的市场经济模式。有一点值得肯定，就是无论哪一个国家都没有所谓的离开政府干预的完全竞争。无非是有的国家政府干预多一点，有的干预少一点；有的干预程度深一点，有的干预程度浅一点。 改革开放前我国实行的是计划经济。1992年，党的十四大提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。至此已整整20年。实践充分证明，我国不可能走没有市场机制发挥作用的传统计划经济老路；发达国家的深刻教训也说明，我们不可能走西方国家先经过所谓的自由竞争，然后才有宏观调控或政府干预的老路。我国要建立的社会主义市场经济体制，就是既要尊重市场经济规律又要更好发挥政府作用的现代市场经济。
市场是有缺陷的，政府也不是万能的。两者都可能存在失灵的情况
政府干预以激发市场活力还是窒息市场活力为界 要处理好政府和市场的关系，先要弄清楚什么是市场、政府，弄清楚什么叫市场规律、什么是政府作用，并由此厘清市场和政府之间的边界。 市场机制在充分调动生产要素积极性、提高资源配置效率的同时，也存在着市场缺陷，所以，市场经济条件下离不开政府干预。市场缺陷体现在以下几个方面： 一是存在市场失灵。市场不能有效防止垄断，垄断是自由竞争的结果，但是一旦产生垄断，企业或企业集团可以通过垄断地位制定垄断高价，获得高额垄断利润，阻碍技术进步，市场机制就不能发挥作用；市场机制不能有效提供公共产品，公共产品具有产权的非排他性、受益的不可阻挡性等特点，提供者无法获得直接经济收益，自然市场主体就不愿意投资；市场机制会产生负外部性，即生产或消费给其他人带来附带的成本，如化工企业作为市场主体，在追求自身利益最大化的同时，排出的废水或废气会污染环境，让周围居民受到损失，这单纯依靠市场机制难以解决。 二是在市场经济条件下，即使是公平竞争也可能产生收入差距扩大甚至两极分化，导致社会矛盾激化。 三是完全依靠市场机制，会导致经济波动幅度过大，甚至产生类似20世纪30年代的大危机、本轮全球经济危机等，给国民经济带来巨大损失。经济周期是规律，政府干预不能消除经济周期，但可以减小经济波动的幅度。 弥补市场缺陷需要政府干预。那么，政府是不是万能的？答案同样是否定的，政府也存在失灵的问题。如果政府作用的扩张超过限度就会破坏市场机制，限制资源合理流动，削弱资源的有效利用，阻碍经济发展；政府工作人员也会因为主客观原因，做出错误决策或错误地执行任务。 市场不是万能的，政府也不是万能的，那么，政府和市场究竟是什么关系？一般认为，政府和市场的边界就是，凡是市场机制能够充分发挥作用，资源能够实现有效配置的就不需要政府干预；凡是存在市场失灵，市场机制不能有效发挥作用的地方，就需要政府干预。也就是说，资源配置要以充分发挥市场机制为基础，不能脱离开市场机制过度强调政府干预，也不能离开政府实行无政府主义。至于政府干预多一点还是少一点，各个国家没有固定模式，不能简单地得出美国模式好、德国模式好、还是日本模式好的结论，需要根据国情做出选择。而判断的基本标志，就是凡是激发市场活力，促进经济发展的模式都是好的；凡是窒息市场活力，不利于经济发展甚至阻碍经济发展的干预模式都不是好的。政府和市场功能的发挥都离不开市场主体，主要的市场主体是企业，要在三者之间形成政府调控市场、市场引导企业的宏观调控模式。 改革开放30多年以来的实践说明，市场机制对推进经济建设具有重要作用。种种成绩充分说明，建立社会主义市场经济体制的路走对了。但同时，我国仍处在建立和完善社会主义市场经济体制的进程中，还存在很多不完善和有待探索的地方。其中一个主要问题，就是政府和市场的关系。它主要体现在政府干预较多，习惯于用计划经济思维解决市场经济中的问题，如政府直接干预企业行为；也存在着政府职能缺位，需要政府管的没有管好等，如公共产品供给不足、收入差距拉大、环境恶化等。而政府越位和缺位都有可能破坏市场规律，扭曲市场机制。正是在此意义上，党的十八大报告强调“必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。市场规律包括价值规律、价格规律、供求规律、竞争规律等。尊重市场规律，就是要用市场经济的思维，用市场经济的办法解决市场经济中的问题；就是要培育市场体系，让市场机制能够充分发挥作用；就是要制定公平竞争的市场规则，让市场主体依法平等使用生产要素，平等竞争；就是要培育有形和无形市场，为市场主体参与竞争提供平台。规律是客观存在的，不以人们的意志为转移，人们不能改变经济规律，但可以利用规律，促进国民经济又好又快发展。比如，利用经济周期规律，淘汰落后生产能力，促进产业结构优化升级；利用价格规律，调节供给和需求，促进资源能源的节约利用。政府作用则主要体现在四个方面：经济调节，这主要指实现社会总供给与社会总需求的平衡，保持国民经济平稳健康发展，避免大起大落；市场监管，这主要指政府要制定规则，监督和管理市场，维护市场秩序，保护平等竞争，打破垄断，维护商品和服务信誉，打击假冒伪劣商品；社会管理，这是指要创造一个和谐有序的社会环境，及时处置社会问题；公共服务，这是指要提供更多的高质量的公共产品，为广大民众和市场主体提供及时到位的公共服务。更好发挥政府作用，需要政府到位而不缺位、不越位。 中国经济体制改革经历了两个阶段：第一个阶段，是从1978年到1984年，重点进行了以土地承包制为主要内容的农村改革。第二个阶段，从1984年开始，党的十二届三中全会提出，把我国经济体制改革的重点从农村转向城市，城市改革以国有企业为中心，我国经济改革进入了以国企改革为重点的阶段。当前，需要逐步实现我国经济体制改革重点的第三次转移，即由国有企业为重点，转变为以市场和政府关系为重点的改革，这将是一场规模更大和内容更深刻的革命。
以往30多年的改革都是政府主导，下一步改革显然还要靠政府。没有政府主导，结果只能是失败
下一步改革重点应转向政府与市场关系 处理好政府和市场关系，也是经济体制改革的重要组成部分。以往30多年的改革都是政府推动或政府主导的，从而保证了改革的稳步推进，才取得了用传统西方经济理论无法解释的不俗成就：连续30多年的经济高增长，世界少有；30多年老百姓生活的持续改善，世界少有；经济运行的长周期也好短周期也好已经被连续增长所代替，甚至有人宣称中国不存在经济周期，世界少有；综合国力在经济增长的推动下不断提升，将一些国家不断地甩在后边，世界也少有。改革如逆水行舟，不进则退，下一步改革显然还要靠政府。没有政府主导，结果只能是失败，甚至葬送前期改革成果。但随着改革的深入，更多矛盾也集中到了政府自己身上，这就提出了继续深化政府改革、更好地建立与市场经济体制相适应政府的任务。 革命在不同时期有不同的重点，改革在不同时期重点也不同。时代变了，经济体制改革的主要矛盾变了，经济体制改革的重点也会随之改变。中国经济体制改革经历了两个阶段：第一个阶段，是从1978年到1984年，重点进行了以土地承包制为主要内容的农村改革，核心是变更土地的产权制度，将集体所有、集体占有使用的土地制度转变为集体所有、农民个人占有和使用。结果极大地调动了农民的生产经营积极性，短短3年时间就基本解决了当时10多亿人口的吃饭问题。第二个阶段，从1984年开始，党的十二届三中全会提出，把我国经济体制改革的重点从农村转向城市，城市改革以国有企业为中心，我国经济改革进入了以国企改革为重点的阶段。其间经历了承包制和股份制的激烈争论之后，最终选择了把建立现代企业制度也就是股份制作为国有企业改革的方向，也取得了巨大成就。当前，需要逐步实现我国经济体制改革重点的第三次转移，即由国有企业为重点，转变为以市场和政府关系为重点的改革，这将是一场规模更大和内容更深刻的革命。之所以要实现改革重点的第三次转移，其一，国有企业还面临许多问题，宣布改革已经全面完成还为时尚早，但与前一时期相比，下一步的主要工作是如何在既定方针下在技术上进一步完善的问题。其二，无论下一步继续深化农村改革也好，还是深化城市改革也好，其中的核心问题都是政府改革。 政府机构改革的方向正如党的十八大报告所讲，就是稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。其核心目的是，转变政府职能，建立一个与市场经济体制更加相适应的政府。市场经济是效率经济，这不仅是对企业的要求，也是对政府的要求。提高政府效率的重要途径是精简。建国以来，我国进行过8轮政府机构改革，最近一次大规模的改革是1998年开始的，国务院直属部委由40个减少到28个，地方政府机构也进行了相应精简。近两年虽然也进行了一些拆并，但机构过于庞大的问题仍然存在，需要进一步改革。目前发达国家的政府部级机构一般不超过20个，日本只有12个省、美国有13个部、德国16个部、瑞士14个部、英国15个部。从上下来看，层次过多也需要精简。通过减少行政层次，中国各级政府的面貌将焕然一新，彻底实现好政府、效率政府的目标，继续担当引领中国走向繁荣的重任。 政府机构改革不是目的，目的是要建立一个更有效的政府，也是要转变政府职能，让政府职能更加适应于社会主义市场经济体制。正如党的十八大报告所讲的，要推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。 具体而言就是：第一，要由以前的直接干预微观经济主体，转变为调控和监督市场。在市场经济条件下，政府、市场和企业的关系是政府调控市场、市场引导企业。政府的职能要由以前比赛的直接参与者变为公正的裁判员，即制定规则，规范市场主体行为，维护公平竞争。建立社会主义市场经济体制，就要求企业成为真正的自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的主体。市场经济条件下，政府的主要职能是搞好宏观调控，弥补市场缺陷，监督市场主体的不规范的市场行为。 第二，要由行政手段干预经济为主，转变为主要依靠经济和法律手段，辅之以必要的行政手段。 第三，要由以前的以审批和资源配置为主，转变为服务和创造良好的环境为主。 第四，要由以前的更加注重经济增长转变为更加注重社会管理，因为我国的经济增长已经进入轨道，微观层面的市场主体会不断地扩大生产规模推动宏观层面的经济增长，中央政府更多地运用经济杠杆进行调控保持经济稳定增长。但我国的社会问题却进入多发期、凸显期，需要政府下更大力气解决，否则，过多的社会矛盾会引起社会不稳定，影响经济增长。从现实来看，政府需要更多地关注弱势群体，把更多精力放到社会管理上来。 （作者系中共中央党校经济学部主任、教授 赵振华）
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