《行政复议法》的修订已列入国务院年度立法计划，目前由实务界和法学界分别起草的修订建议稿均已提交国务院法制办。《行政复议法》修改专家课题组成员、中国人民大学法学院相关学者日前撰文指出：我国行政复议证据制度存在的问题主要是举证责任规定不够全面和质证环节有所缺失、证据认定规则缺失。相关专家建议：在《行政复议法》修改过程中，应当在总则中规定总体要求，完善举证责任制度，增加证据交换、保全、排除、自认、补强制度，限制复议机关所调取证据的效力，根据行政复议的目的和使命合理设定证明标准，对证据和程序两部分的内容分类归并。
□ 莫于川 王宇飞 雷振
自《行政复议法》于1999年颁布实施以来，中间经2007年《行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）的补强细化，我国现有的行政复议证据制度虽已初具规模，但无论从先天上还是从后天上看都存在不足，在整体和细节上都有所缺失。这些不足影响了行政复议制度的长期健康发展，亟须加以改革完善。
行政复议证据制度存在的主要问题
举证责任规定不够全面。第一，《行政复议法》及《实施条例》均明示了第三人参与行政复议的权利，但均未涉及其应负的举证责任。第二，《行政复议法》第二十八条第1款第4项关于被申请人逾期不举证视为无证据的规定是不完整的，忽略了被申请人因不可抗力或客观上不能控制的其他正当事由而不能如期举证的情况。第三，在申请人的初步证明责任问题上，《实施条例》第二十一条虽作了补充，但仍有不周之处，忽略了不作为案件中的除外情形——在行政机关不作为案件中，行政机关往往不向相对人提供书面答复，相对人难以获取行政机关不作为的初步证据，复议机关在没有相应证据的情况下又不予立案，致使行政机关不作为案件很难被立案。这在行政诉讼的证据制度中早已有成熟的规定可资借鉴。
证据开示和质证有所缺失。质证的作用一是使双方互相了解各自掌握的证据内容，以提高庭审的效率和裁判的准确性，防范证据突袭导致的司法低效。二是防止审判人员先入为主、未审先判。证据开示主要包括时间、地点、主体、范围、对象、方式、效力等方面内容。质证是指诉讼当事人及其法律代理人在审判过程中针对对方举出的证据进行的质疑和质问。质证制度的意义在于，它有利于法院正确地认定证据，有利于保障当事人的程序权利，有利于保证审判结果的公正性。我国的行政复议实行以书面审查为原则、以开庭审查为例外（《行政复议法》第二十二条）的审查制度，没有设置类似于行政诉讼的证据开示制度，也没有设立质证制度，而是以重大、复杂案件的听证制度作为补充（《实施条例》第三十三条）。
证据认定规则体系缺失。证明是运用一定的证据规则审核证据进而认定特定案件事实的过程。此处所谓的“证据规则”，是一套综合的技术规则，如证据资格、证明效力认定、推定、认知等。对此，《行政复议法》及《实施条例》均未作出规定。证据认定规则体系的缺失也造成当前行政复议实践中的“无所适从”，办案人员在审核证据和认定事实时缺乏统一的客观标准。
证明标准可操作性不强且严苛。根据《行政复议法》第二十八条第1款第1项、第3项的规定，一方面，具体行政行为必须“认定事实清楚，证据确凿”，这是关于“质”的规定性，另一方面，具体行政行为不得“主要事实不清、证据不足”，这是关于“量”的规定性。其中的问题主要是“质”的规定过于严苛：相关规定在内涵上接近于刑事诉讼的证明标准，它意味着定案的证据必须经过逐一查证，真实可靠；证据之间、证据同案件事实之间的矛盾得到合理排除；得出的结论是唯一的，排除其他可能性。这种证明标准要求极高，不仅缺乏可操作性，而且若严格实施，很可能对行政效率产生消极影响。
行政复议证据制度的修改方向和原则
通过对上述问题的揭示，我们可以得出行政复议证据制度亟须全面修改完善补充，亦即在一定意义上需要“重构”。针对目前行政复议证据制度中存在的上述问题，根据当今现实社会背景，提出如下修改的方向和原则。
第一，总体上应当准司法化。准确判断行政复议的法律性质，是完善行政复议证据制度的理论前提。行政复议具有准司法性，具体的制度建设应当以此作为自身定位。这一定位有利于同时发挥行政性和司法性两种纠纷解决机制的优势，兼顾效率与公正。原有证据制度的各种问题总体上可归结为，整体上将行政复议定位为行政性机制，过于强调效率价值，遮蔽了人民的公正性诉求。因此，完善行政复议的证据制度，应以准司法化为基本方向，充分借鉴吸收司法审查的先进制度。
第二，兼顾效率与公正两种价值。行政复议与行政诉讼相比，应当说二者在证据制度上具有诸多共性，当前在行政复议证据制度缺位情况下被迫照抄行政诉讼证据制度的现实也说明了这一点。但是，行政复议的准司法性既有司法性的一面，也有行政性、监督性的一面，因此，行政复议的证据制度理当与行政诉讼有所区别。行政复议对行政效率的追求或者说对效率与公正的平衡，在构建行政复议证据制度时便应当成为重要的考量因素。例如，在证明标准上，我们认为可以采用“证据明确”的标准，使其在适应行政复议证据制度特点的同时，也可有效地实现各类证明标准之间的顺利过渡。总之，准司法化并非一味照搬行政诉讼的制度，而应平衡效率与公正两种价值诉求。
第三，证据制度的内容应当体系化。应当从整体上着眼，构建起逻辑自洽、井然有序的证据制度。体系化的资源有二：一是《实施条例》中的有关规定；二是各地有关行政复议证据制度的规范性文件。证据制度在《行政复议法》中的具体表述也应注意：一是可考虑新建一章“证据”（建议置于“程序”一章之前），相对集中地规定行政复议证据制度；二是由于证据制度部分与程序制度部分在内容上有交叉，故须对两部分内容统筹作出合理安排。
如何改进行政复议证据制度
针对目前我国行政复议制度中存在的突出问题并基于上述方向和原则的指引，笔者就如何改进行政复议证据制度问题，从观念、制度、队伍、政策、方法等方面，择要提出如下具体的对策建议。
第一，在总则中增加专门条款，规定审核证据、认定事实的总体要求，为突显证据的重要性且提升行政复议决定的权威性和可接受性，笔者认为，应在《行政复议法》“总则”部分增加规定：“行政复议委员会应当按照法定程序，全面、客观、公正地审核证据，准确认定事实。”
第二，增补申请人的初步证明责任的相关除外情形。在不作为案件和行政赔偿案件中，应明确有两种例外情形应当免除申请人的初步证明责任：被申请人应当依职权主动履行法定职责的；申请人因被申请人受理申请的登记制度不完备等原因不能提供相关证明材料且能作出合理说明的。
第三，被申请人因正当事由不能如期举证的，应允许其申请延期举证。如果仅根据现有规定“逾期不举证的视为无证据、依据”，则会导致复议机关不得不撤销被申请具体行政行为，如此固然保证了行政效率，但同时也牺牲了公平，对公共利益的保护也非常不利。
第四，增加证据交换制度。考虑到行政复议以书面审查为原则、开庭审查为例外，证据交换制度可以在案情比较复杂或者证据数量较多的情形下适用。
第五，增加证据保全制度。行政复议期间，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，申请人、被申请人或者第三人可以向行政复议委员会申请保全证据，行政复议委员会也可以主动采取保全措施。
第六，增加证据排除制度。对申请人、被申请人以及第三人提供的证据，复议机关不能照单全收，而应对其合法性进行审查。其一，非法证据排除问题：当事人以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据，不应作为认定事实的依据。其二，不能作为认定被申请人具体行政行为合法的依据，但可以作为认定其他事实的依据。
第七，应当限制复议机关所调取证据的效力。《行政复议法》第二十二条和《实施条例》第三十三、第三十四条规定了复议机关依职权或依申请调查、调取证据的权力。首先应明确的是，这类证据不得作为认定具体行政行为合法的依据，只能作为认定其他事实的依据。其次，对于这类证据，应当对其效力加以限制。我们认为，复议机关取得这类证据后，应当听取申请人的意见，否则不能作为作出对申请人不利的复议决定的定案根据。
最后，应当对证据和程序两部分的内容分类归并。由于证据制度部分与程序部分在内容上存在交叉，为了保持证据制度部分的独立性和程序部分的完整性，建议将申请人、第三人查阅（被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料）的程序、复议机关依职权或依申请调查证据的程序、听证程序转移至“程序”一章加以规定。在这些问题上，《行政复议法》和《实施条例》均有规定且关系紧密，有必要将相关内容予以合并。
