近年来，各地地方政府为了加快经济发展步伐，相继出台了很多促进区域经济发展的政策性措施，对工商部门的登记许可提出了很多突破性的服务要求,由此引发的登记注册行政许可涉诉追责案件也开始增多。这一问题应当引起企业登记主管机关的高度重视。
第一部分
地方政策调控引发问责风险的表现
由于市场主体实践活动发展的超前性和登记注册法律、法规、规则修订的滞后性或缺失，决定了两者之间在某一时间段内必然存在不相适应的空间。因而也为地方政府要求工商部门在行政许可准入中，采取“用足用活政策”、打“擦边球”、钻“政策的空子”的政策调控措施提供了理由，使登记主管机关可能造成登记注册行政许可不当甚至许可错误的情况，隐含了巨大的法律风险。一旦发生行政诉讼，也经不起司法审查，工商部门必然成为被告。而一旦败诉，相关领导和登记人员就成为被问责对象，因此付出沉重的代价。
在当前，“GDP”仍为地方政府年度目标考评体系的主要指标状况下，揽大项目、上大工程、想方设法推动区域市场主体阵发性迅猛发展，成了各级党委、政府发展地方经济的主攻方向。由此，以批示或下发文件的形式，用行政强制手段干预市场主体的发展，设定准入条件和退出机制成为惯用方法。如：实行年度民营经济发展指标的纲性考核，控制个体工商户的准入、限制企业的正常退出等等。这使工商部门就可能在控制个体工商户设立登记的“作为”、限制企业的注销登记的“不作为”或“不当作为”中，造成不依法许可的问责风险，损害工商部门登记许可的执法权威。
一方面是政府从地方利益的角度考虑制定政策、措施。另一方面，是基层登记主管机关既要贯彻落实上级文件精神，又要迫于地方政府领导的要求或为了体现在地方经济发展中的
“创新、有为”，往往突破国家法律、法规、规章的规定，制定出扩大或放宽市场主体的准入条件、增加或降低前置审批要求等更加详细、更加具体的优惠措施或操作办法。这些政策措施虽然在一定时期内促进了地方经济发展，但却忽视了对本系统登记注册人员的法律保护，形成追责的双重风险，即登记的时候被迫简化、放宽、降低门槛，而一旦出问题，上级或司法机关追究具体登记人员责任时却是严格依法办事，不容放宽。如果说影响登记人员的政治、工作前途仅是个案问题，但造成登记行政许可立法、执法的随意性、扩大性则事关全局。
地方政府为了吸引外资，尤其有时为了与周边地区争抢项目，过度承诺并包揽土地、环保、工商、税务办照办证等全部手续。但由于部分项目的论证草率、决策偏差、急于求成，或因投资方资格证件的不完备及对政府信任度等诸多原因，在企业登记法定材料不齐全、不符合法定程序时施压、说情，以政府的一纸承诺促成
“以章代证”、“先上车、后买票”、“先发照、后规范”。然而，此类承诺却很脆弱，有时可能会因最终不符合法律法规要求，或因客观条件不允许，甚至新旧领导的更替而无法兑现，造成工商部门具体登记行为违法的问责风险。如此，不但滋长了地方政府官员惯于“以权代法”的观念，也影响了登记准入许可的合法有效和公平公正。
本来，国家实行工商系统省以下垂直管理，就是为了避免地方政府不当的行政干预。但近年来，各级地方政府以地方经济迅猛发展、方便群众办事为由，普遍建立行政服务（审批）中心，采取由各相关职能部门驻场办公、集中实施行政许可的模式，并且对驻场办公部门和人员的绩效管理实行年度考核。这就使工商部门，在行使市场主体准入的行政许可职能时，因受地方政府（中心）行风评议、满意度评价、投诉曝光和考核评比等因素制约，造成因违规、违章行政许可被问责的风险隐患，最终影响工商部门依法行政的形象。
第二部分
地方政策调控引发问责风险的防范
促进地方经济实现跨越式发展，创造宽松的市场主体准入条件和从比较优势向竞争优势转化的制度条件，是工商部门服务经济发展的宗旨。营造良好的投资发展环境，必须在法治的框架下，提供工商行政管理效能服务和落实地方政府的调控措施，最大限度化解和规避政策调控带来的问责风险，取得严格依法行政和促进经济发展的双重效果。
营造依法登记的法制环境
行政立法的滞后性，导致行政许可责任的不确定性，是登记注册中地方政策调控引发问责风险的重要成因。并且，再完备的法律条文也总会相对滞后于不断变化的登记注册实践。登记主管机关,可以主动运用行政立法和制定政策加以弥补。应当有计划、有组织地，在精准把握法律原则前提下，与时俱进制定前瞻和具体适用的登记注册部门规章和政策，作为现行立法中的补充，将严格依法行政与服务地方经济发展有机结合起来，达到既主动履行市场主体准入使命，合法、合理、合情地满足地方经济发展需要，又有效化解登记主管机关及其工作人员执法问责风险的目的。
一是正确把握立法原则。登记法规和相关政策的制定，必须遵循法定程序和权限，在法律原则的框架下，根据国家大政方针的原则和方向，制定登记注册管理职能、职责和管辖事务范围等具体可操作的条规和政策措施，确保立法的合法有效性。
二是提高部门政策质量。应针对现行登记法律、法规中不适应当代经济形势发展的不合理、不明确、且执行中难以把握的条规，突破性地制定出符合登记行政许可发展的客观规律、指导面广、操作性强的登记注册政策措施，创造性地填补和弥合法律与现实之间的脱节，有针对性地解决现实难题，有效地防止执法责任风险的发生。
三是加强登记法制审查。在加大登记机关内部法制监督的基础上，充分运用法制工作与地方的联动性，采取请进来和走出去的办法，主动加强与地方法制部门的联系，一方面通过第三方力量加强对登记注册法制和规范化的审查和监督，另一方面通过地方法制部门向政府和社会广泛传递工商部门登记注册的透明和严谨。
增强依法登记的法制意识
依法行政是构建法制型政府的核心目标，是提高政府执行力、公信力、创造力的本质要求。广泛深入开展登记注册依法行政法制教育和培训，是推动工商事业进步和避免行政许可问责风险发生的有效途径。一是强化法制宣传。通过各种形式和渠道，普及登记法律法规知识，积极主动向地方各级党政领导和社会各界宣传法制理念，增强各级、各层对依法登记许可法规的理解、认知、认可度，使政府、登记机关的法制建设同人民群众的法制观念逐步协调，化解登记许可中可能出现的矛盾和冲突。二是讲究执法策略。在工商登记重要决策、重大事项、服务举措出台前，加强与地方政府的汇报和沟通，当地方利益与依法许可冲突时，尽量做好解释、宣传和协调工作，争取理解及支持。同时，加强与法院、检察、法制、监察及相关前置审批职能部门的合作沟通，取得积极配合支持，达成化解矛盾的共识，形成行政许可的执法网络，合力化解登记许可的问责风险。三是注重执法调研。积极开展市场主体准入中热点、难点、焦点问题的调研和探索，并请专家学者、人大、政府机构的人员一起参与，通过实践研究、分析、向政府提出平衡各方利益、促进市场主体健康发展的合理、合法、合规的措施建议，前瞻性地化解登记许可的问责风险。
健全依法登记的规范标准
市场主体生产经营活动的多样性、多变性及新兴行业的层出不穷，使登记注册工作不但适用登记法律、法规，而且还涉及到其他相关法律、法规的运用。由于目前我国许多法律、法规及政策是原则性、条款化的，缺少详细的具体规定。登记人员对什么事能干、什么事不能干、干到什么程度，难以找到相关法律依据或参照标准，造成登记实务工作中很难作出正确的判断，对一些有灵活空间的登记注册许可把握不准。在全系统实施统一的登记规范标准，既加强行政许可的科学性和严谨性，更能明确工商部门行政许可的责任。
一是统一登记规范程序。应依照法定条件，制定将法律、法规和政策措施具体化、规范化的登记许可程序，使登记注册工作有具体严谨的步骤，让登记人员的许可行为均有法可依、有据可查、有路可指、有规可循，通过“人定制度、制度管人”的标准化管理，尽可能避免和制约登记注册工作中的人为因素，有效防范地方政策调控引发的问责风险。
二是统一登记业务标准。按照市场主体的登记类型，分门别类地制定和完善各类登记注册业务标准，明确操作流程、操作程序、操作方法、登记收件等各项具体工作标准，并注意根据不同地区和不同登记类型，体现一定的差别，保持适度的弹性，使制定的标准具有很强的可操作性、可执行性、可检验性。
三是统一登记服务内容。登记注册服务的内容不应当是随意、零散的，而应当是涵盖登记质量、登记效率、登记环境、服务理念、服务方式、服务态度、服务责任等各方面内容的行为准则，通过严格登记服务，达到优质、高效的“人民满意”窗口，在地方行风评议中得到肯定。
四是统一政务公示标准。建立统一的登记注册政务公示体系，规范公示范围、公示内容、公示形式、公示方法等标准，形成依法许可政务公示和宣传合力，防止政府或社会公众因不同登记机关政务公示内容的不同造成的对登记许可执法的期望或要求的不同。
实施依法登记的流程再造
政府职能部门的流程再造，是以首尾相接、完整的整合过程取代以往的被各部门、各岗位、各环节割裂的、不易看见也难于管理的支离破碎的过程。这种新方法，能有效协助登记机关重新检验、思考及设计适应时代发展的目标任务和服务品质，在行政成本、登记质量、服务效能等各项绩效标准上取得显著的改善。
一是整合职责权限。在法律、法规的框架内，遵循“系统整体”、“能级层次”和“人数最少”的原则，设置包括行政许可职权、法定依据、承担责任、问责风险、追责考核等所有权力在内的具体职责权限，清楚明白地落实职责。
二是实施授权管理。全面推行登记授权目标管理制度，严格审核责任制，对每个事项、每个流程、每个环节均有明确具体的责任人并可追溯，出了问题，就能及时针对具体情况追究各层级的责任。
三是流程设计多样。现有登记注册工作流程存在着层次多、环节多、模块设计简单、数据使用单一、资源共享性差、信息利用率低等问题，已越来越不适应新形势发展的需要。应借助信息化手段，设计多版本化、多元化的登记注册工作新流程，通过流程再造建立并完善行政许可管理系统和公共产品服务系统，在推动信息共享、资源整合的同时，以“制度进机器、机器去管人”的科学管理方式，实现依法行政的无缝对接。四是简化中间环节。通过企业登记注册流程再造，减少折中协调，提供单点接触。如：将“串联审批”改为“并联审批”，按照“工商受理、抄告相关、同步审批、限时完成、信息共享”的原则，将与申请人的多点接触改为一点接触，多头受理调整为一口受理。
建立风险预警应对机制
实践中，地方经济的快速发展及国有、集体企业改制为无主管部门的股份制企业，造成市场主体的准入纠纷、股东纠纷、管理层纠纷等各种矛盾，都集中到登记主管机关，由此带来的问责风险也越来越大。建立平衡各方利益、化解各类矛盾的登记注册风险预警和应对机制势在必行。
一是建立问责风险预警应对机制。包括在登记许可之前，加强登记许可行政指导，防控登记许可质量偏差，降低登记许可风险的防控机制；在登记许可之中，建立具有前瞻性地约束相对人，化解登记许可生效后产生问责风险的制约机制；在登记许可之后，建立及时发现问题并及时纠正的应对机制。
二是建立问责风险制度保障机制。建立政策措施集体商讨制度，广泛征询各方面的意见和建议，提高决策的科学性、有效性；建立疑难事项会商制度，实行相关职能部门论证、群众讨论、领导决定方式，规范和保障登记注册工作依法行使职权；建立履职风险法律论证制度。通过设置法律顾问、系统内公职律师、聘请法学专家等方法，对登记注册重大决策事项及登记行政许可中涉及的法律法规问题进行分析论证，确保决策内容的合法性、合规性，从而排除决策实施过程中可能遇到的法律障碍，避免可能发生的法律风险。
（原标题：登记注册中地方政策调控引发的问责风险及防范
作者单位 江苏省南通市如皋市工商局）
