进一步做好地方立法工作的研究与思考

    自1993年9月行使地方立法权以来，淄博市人大及其常委会坚持以人为本、立法为民的立法理念，坚持“不抵触、可操作，有特色，重实效”的立法理念，坚持立、改、废并重的原则，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，从全市的实际情况出发，突出地方特色，制定了65件地方法规，对其中的20件进行了修改完善，废止了其中的10件。这些法规涉及到全市政治、经济、生活、社会管理等各自个方面，为资源与环境保护、教育卫生、科技进步、城市建设与管理、保障人民群众身体健康等领域和方面提供了有力的法制保障，促进了全市经济社会的持续健康发展。

    回顾总结淄博市立法工作取得的成绩，探讨立法工作中存在的问题，提出改进立法工作的建议，对于促进立法工作的开展，进一步提高我市地方立法的质量与水平，具有一定意义。

    一、 立法工作的主要成效

    二十年来，市人大常委会积极探索、不断完善立法工作机制，

    依法立法，提高立法的民主性和科学性，加强立法能力建设，立法质量不断提高。

    (一) 立法机制不断完善。立法权行使之初，淄博市政府向人大常委会提出法规案后，由与法规案内容有关的专门委员会进行调研，提出审议意见。之后，常委会负责地方立法工作的研究室或者法制室进行进一步研究，提出修改意见，交有关的专门委员会研究，由专门委员会向常委会会议作审议意见的报告。遇到研究室或者法制室对某一问题的意见与有关专门委员会的意见不一致时，就比较难处理。同样，研究或者法制室研究的修改意见，由专门委员会向常委会会议作报告，也显得很不顺。在常委会的审议程序上，有的法规案，经常委会会议一审就通过，有的经两次会议审议通过，不太规范。2000年立法法颁布实施后，市十一届人大四次会议于2001年2月专门设立了法制委员会，负责对法规案的统一审议。同月，市人大常委会根据立法法的有关规定，结合我市地方立法的实际情况，向市人代会提出了关于提请审议《淄博市地方性法规制定程序规定(草案)》的议案，人代会审议通过了程序规定。程序规定对市人民代表大会和市人大常委会的立法程序分别作了规定：市政府提出的法规案，由有关专门委员会调研，提出审议意见，印发常委会会议；专门委员会提出的法规案，由常委会会议直接审议。常委会会议对法规案进行第一次审议后，由法制委员会根据专门委员会的审议意见、常委会组成人员的审议意见，以及其他方面的修改意见，对法规案进行统一审议，进一步修改，经主任会议研究后，报请市委审查。由法制委员会向常委会会议提出法规草案修改稿并作审议结果的报告。常委会会议对法规草案修改稿审议后，由法制委员会根据常委会组成人员的审议意见，提出法规草案表决稿，由主任会议决定提请会议表决。同时规定，法制委员会审议法规案时，可以邀请专门委员会的负责同志参加。对重要的不同意见，要报告主任会议，由主任会议研究决定。立法程序的进一步明确，保证了立法工作的顺利开展。

    (二) 依法立法，维护法制统一。依法立法，有三层意思，一是要依法定权限立法。立法法规定了地方立法的权限，即实施法律行政法规的事项和地方事务的事项，对上位法进行细化和补充；行政处罚法、行政许可法、行政强制法对地方性法规的设定处罚、许可、强制的权限也作了严格限制。此外，根据有关职权的划分规定，法规中不宜规范机构的设立、人员编制、经费等属于政府职责的事项。二是不与上位法的立法原则、立法精神和具体条文冲突。相应的是，上位法已经修改了，相关的地方性法规也要及时修改，以适应工作的需要。三是相同位阶的地方性间对某一事项的规定要一致，不能相互矛盾。我们在地方立法中严格执行法律法规的规定，注意与省人大法工委的沟通与协调，所报批的法规全部通过了省人大常委会的合法性审查。

    (三) 科学立法、民主立法不断推进。科学立法，是指立法的科学合理性，即法规的结构框架、制度设计、条文表述的合理性，也就是法规的针对性、可操作性和实效性。民主立法，是指立法的公正性，要求通过不同的方式方法，征求各个行业、不同层面的意见，集中民智，体现民意，使立法能够代表最广大人民群众的意愿，以体现以人为本、立法为民的立法理念。我市在科学立法、民主立法方面进行了有益的探索，取得了良好的效果，一是召开不同方面、不同层面的座谈会，听取各方面特别是管理相对人的意见；二是实地考察，掌握第一手资料；三是实行立法顾问、咨询委员制度；四建立立法联系点制度；五是充分发挥律师的法律优势，聘请部分律师成立律师咨询团；六是充分发挥高等院校法学教学科研优势，建立地方立法研究基地，聘任立法研究员。这些制度的建立和实施，扩大了公众参与立法的程度，征求到的不同方面、不同视角的意见，成为地方立法的重要参考。

    (四) 立法能力不断提高。立法能力，包括立法工作机构工作人员的政治理论素质和法律业务水平，常委会组成人员和专门委员会对法规案提出较高质量审议意见的能力，法制委员会统一审议法规案的能力，以及主任会议组成人员的决策水平。历届人大常委会重视立法能力建设，从立法的具体工作由研究室承担，到1998年成立法制工作室，2004年改称法制工作委员会，专门从事立法服务工作，人员也由最初的3个人，发展到目前的8人。常委会采取参加立法培训、举办法制讲座、外出考察等多种方式，鼓励和支持年轻同志参加经济、法律等研究生班的学习，提高机关及常委会组成人员的法律知识水平。特别是换届以来，常委会领导把立法工作放在首位，要求机关工作人员在会议的七天前把有关立法材料送到常委会组成人员手中，要求常委会组成人员认真调研，提出有针对性、操作性的审议意见，并在会议简报刊发，调动了常委会组成人员发表审议意见的积极性，提高了法规案的审议质量。

    二、 存在的问题

    我市地方立法工作虽然取得了很大成绩，但笔者感到，受主客观多方面的影响，还存在许多问题与不足，对有些问题的认识上，还存在误区，主要有以下几个方面：

    (一)部门存在重制定、轻修改和废止的现象。从法规清理的情况看，在些法规所依据的上位法已经进行了修改，已经不适应工作的需要；有些法规与上位法冲突且无法执行，有的法规没有修改的必要，执法部门既不积极修改，也不要求废止，降低了法规的严肃性和权威性。究其原因，客观上讲，社会主义制度法律体系形成以后，省地方性法规比较健全，而且法规规范得比较详细，可操作性较强，基本能够适应管理工作的需要。从主观上讲，一方面，由于立法法、行政处罚法、行政行政法、行政强制法等法律行政法规以及立法的有关规定，对处罚、审批、强制、收费、机构编制、经费等事项的设定进行了严格限制，部门想通过立法扩大权力、减少责任，将部门利益法制化的想法难以实现。另一方面，制定法规的程序比较复杂，部门就转向制定政府规章或者其他规范性文件。其实这种认识是不正确的，是制定法规、还是规章，还是一般规范性文件，要根据所规范的内容而定，而不是只注重难易程度。法规、规章、一般规范性文件在处罚、许可、强制、收费等行政措施的设定和规定方面的权限是不同的，实施的效果也就有很大不同。确定不好适当的法律规范，很难达到规范的目的。再一方面，法规成为部门成绩考核加分的因素。有的部门执行的法规，虽已过时，部门不想修改，也不想废止，因为法规是上级考核部门工作的一项重要指标，是部门法制建设的体现。

    (二)地方性法规的作用发挥得不够充分。主要表现在人们对地方立法不了解，包括对立法活动、制定修改法规的作用。造成这种情况的原因，一是宣传不够，对人大立法计划、立法调研、审议活动，包括法规起草的过程、法规草案的主要内容，缺少报道或者报道会议时一带而过，没有作专题、深入的报道，就很难引起广大人民群众的关注、关心，人民群众参与地方立法的积极性就不会很高。另一个原因是有的法规执行得不够好，有法不依，包括执法部门和司法部门，认为地方性法规效力低，遇到问题适用法律、行政法规的规定，而不适用地方性法规，法规的影响力自然就会降低。如果地方性法规属于实施性的，是对上位法的细化和补充，执法部门应当优先适用地方性法规。如果上位法没有规定，地方性法规属于对地方事务的创制性规定，执法部门当然应当执行该法规。相似的情况是，司法部门在判案时适用法律、行政法规的多，适用地方性法规的情况很少很少，而根据行政诉讼法的有关规定，地方性法规是法院审理行政案件的依据。

    (三)地方立法的质量有待于进一步提高。 地方立法的质量，包括制度设计的合理性，规范内容的合法性，地方特色是否突出，针对性、可操作性是否强，处罚、强制等制裁措施的设定是否合法、正当，法规结构是否合理，文字表述是否恰当等等。地方立法的水平，是指所立法规的实效性。实效性，即立法后能否解决实际问题，是否管用。我市地方立法质量存在的主要问题，一是贪大求全，照抄上位法的内容多，自己的特色少。有的起草部门把不合理、不合法、不成熟的做法，当作地方特色写入法规草案，人大根据上位法的有关规定进行审议时，会进行删除和修改。这样一来，修改后的法规与省相关地方性法规的名称、章节、内容等绝大部分相同或者相似，浪费了宝贵的立法资源。二是存在法规实用性不强的问题。有的法规草案提请审议后，由于审议修改的内容比较多，幅度比较大，没有达到起草部门的要求，法规通过后，执法部门就束之高阁，基本不用了。三是有些人民群众关注、社会急需的法规还没有制定出来，与社会的需求还有差距。如群众反映比较大的城市养犬等问题，由于有关职能部门认为有些问题比较难协调处理，因而积极性不高，立法工作迟迟无法开展。

    (四)人大在立法中的主导作用发挥得不够充分。一是在立法计划项目的确定直至法规案的提出方面，还主要依赖于政府及其有关部门。 在人大制定的65件法规中，人大常委会提出了1件，专门委员会提出了4件，仅占7.8%，绝大多数法规案是由市政府提出的。这就容易造成政府提什么，人大审什么的被动局面。二是有的专门委员会对有关法规案所提出审议意见的质量不够高，有的提出的审议意见比较笼统，没有可操作性；有的意见没有实质性内容，只是在文字上作文章；还有的避重就轻，回避重点、焦点问题，提出一些无关紧要的意见。一方面说明专门委员会提前与起草部门沟通，委员会的意见被吸收到了法规草案中，对政府所提法规草案没有新的意见；另一方面原因是重视程度不够，认为修改法规案是法制委员会、法制工作机构的事情，没有认真进行调研，发挥专门委员会熟悉专业情况“专”的优势，提出有针对性、专业性强的审议意见。三是常委会会议对法规草案的审议不够充分。一审时，委员们对法规草案只是有一个大致的了解，提不出多少修改意见；二审时，虽然对法规草案有所了解，提出了一些修改意见，但有的提出的修改意见比较原则，难以吸收到法规中去。造成这种状况的原因，一方面说明常委会组成人员对地方立法设定行政处罚、许可、强制等的权限，审议法规草案的重点，法规草案规范事项的国内外管理水平，以及与法规草案相关的法律、行政法规和省地方性法规的规定，了解得不是很多，提出的意见针对性不是很强；另一方面说明，由于会期时间短，多的二天，少则一天，组成人员审议法规草案不够充分，有时法制委员会没有足够的时间研究审议意见，显得有些仓促，影响了法规的质量。

    三、 几点建议

    (一)进一步加强宣传，营造全社会关心、支持立法工作的良好氛围。一是在确定年度立法计划时，要通过媒体征求广大人民群众的意见，把群众关注、关心、有立法条件重大事项列入立法计划，满足社会需要；二是注重对法规草案审议过程的宣传报道，把法规草案规范的比较确定的主要内容，以及常委会组成人员比较重要的审议意及时报道出来，改变过去只报道法规通过的情况。法规经省人大常委会批准后，也要对法规的贯彻实施情况进行宣传报道，让人民群众参与到法规的实施中来，促进法规各项措施的落实。三是在人大机关刊物《人民与代表》等刊物上及时刊登法规解读等文章，对法规的特点、主要内容等进行详细说明，也可以编写法规释义，逐条对法规的内容、立法原意、相关法律规定等内容进行解释，进一步提高人们对法规的了解。

    (二)进一步发挥人大在立法中的主导作用，形成立法工作合力。一是在年度立法计划的制定方面，人大常委会法制工作机构要会同专门委员会和其他工作机构，根据专项工作评议、执法检查、法规清理、立法后评估，以及人大代表提出的立法议案和建议，人民群众反映的热点焦点问题，提出立法的重点项目，向主任会议报告后，进一步与政府法制工作机构协商，确定立法项目。对于部门立法积极性不高，但社会需要的立法项目，应由主任会议决定列入年度立法计划，并责成有关部门进行调研，组织法规案的起草工作。针对有关部门对应当通过制定地方性法规规范的事项，而有关部门制定了规章或者规范性文件的情况，常委会法制工作机构要通过对规章和规范性文件的备案审查，提出修改意见，督促有关部门按照法定程序，提请人大常委会制定地方性法规。二是加强对立法计划完成情况的监督。常委会法制工作机构和人大专门委员会要提前介入，指导有关部门做好法规草案的起草工作，与政府法制机构、起草部门共同商定法规的体例结构、规范的重点内容，并根据立法的有关规定，提出立法要求，避免政府提出的法规草案与上位法重复的内容多，自己的特色少，这样能够大大减少人大审议修改的工作量，以更好地提高法规质量。对于不能按计划完成法规项目起草任务的，主任会议要听取起草部门主要领导的说明，以保证立法工作顺利进行，维护立法计划的严肃性。三是充分发挥专门委员会的作用。专门委员会有对相关专业领域熟悉的优势，掌握情况多，督促有关部门提出立法计划项目的同时，对于由部门起草、政府提出议案不太适宜的情况，要以委员会的名义提出法规议案，促进某项工作的开展。对于形势发生变化、已经不适应工作需要的现行有效的法规，专门委员会也可以提出修改或者废止法规的议案，以维护法制统一，适应经济社会发展的需要。四是人大机关全体工作人员要重视和关心立法工作，学习掌握立法的基本知识、基本原则和要求，特别是行政处罚法、行政许可法、行政强制法对地方立法的要求，消除立法工作是法制工作机构的事、与自己关系不大的认识，进一步提高专门委员会审议法规草案的能力，提出专业性强、可操作、质量高的审议意见，形成立法工作合力，共同做好立法工作。

    (三)完善审议机制，提高审议质量。一是增加会议时间。针对目前常委会会议时间短，不能满足审议需要的情况，对有审议法规草案的会议，安排会议的时间不少于2天，让常委会组成人员有充分的时间审议法规草案条文，也给法制工作机构充足的时间研究会议提出的修改意见，由法制委员会进行统一审议。同时，明确审议重心，一审时，重点审议法规草案涉及的重点、焦点、难点问题，以及法规草案的体例、结构；二审时，对法规草案的条文进行逐条审议，全面修改。二是调整法规案的审议次数。由于立法法等程序性法律法规没有法规案审议的次数的限制，可以探索隔次审议、二审三通过、三次审议的审议机制。法规案二审通过的隔次审议制，是指本次常委会会议审议法规草案后，下次会议不再审议，经过充分调研修改，在第三次会议上审议通过。二审三通过，是指法规草案经常委会第二次会议审议后，还有许多意见，来不及研究吸收，无法表决，主任会议决定，由法制委员会进一步修改，经主任会议研究决定后，提请第三次表决，第三次会议不再审议。法规案的三审通过，即常委会会议对法规草案审议三次后即付表决，这样有足够的时间审议法规案，能够保证法规的质量。至于采取二审三通过，还是三审的方式，要根据法规草案修改的成熟程度确定。三是审议法规案前举办专题讲座，可以介绍法规案所规范事项当前的国内外情况，也可以介绍法规草案涉及的上位法的有关规定，也可以请立法专家、学者甚至法制工作机构的工作人员介绍立法的基本原则、审议要求，以及行政处罚法、行政许可法、行政强制法对地方立法设定处罚、许可、强制的有关规定，提高常委会组成人员的立法水平，为提高法规质量奠定法律基础。

    (四)开展立法后评估工作。行政许可法和行政强制法要求行政许可、行政强制的设定机关要定期对设定的行政许可和行政进行评估，对不适应、不需要的行政许可和行政强制要进行修改或者废止。评估可分为全面评估和专项评估。全面评估，就是对法规的贯彻实施情况，包括制度设计、规范内容、处罚、许可、强制等的合理性、合法性进行评估，查找存在的问题，提出修改建议。专项评估，可以专门就行政许可、行政强制的设定情况进行评估。评估的目的，是查找法规存在的问题，为修改或者废止法规提供依据，维护法制统一，适用经济社会发展的需要。

    (五) 加大对地方性法规贯彻实施情况进行执法检查的力度。

    常委会每年至少要确定一件地方性法规进行执法检查，明确检查的重点，听取执法部门贯彻实施法规的情况汇报，实地察看工作情况，对照法规的有关规定，查找存在的问题，提出建议，为法规的修改完善提供依据。同时解决有关执法部门重视贯彻执行法律、行政法规、省地方性法规，轻视市地方性法规的现象；也解决立法机关重立法、轻执行，立法与执法脱节的问题，解决法规是否管用的问题。通过执法检查，发现立法存在的问题，改进立法工作，进一步提高地方立法的针对性、可操作性和实效性，真正发挥地方性法规教育、引导、促进、规范作用。

    （山东淄博市人大研究室 巨荣俊 尹 达）