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国内外农民集中居住模式的利弊分析与借鉴
（一）农民集中居住的历史纵向对比：平等但贫穷的人民公社模式。新中国历史上大规模的农民集中居住发生在1958年-1984年的人民公社时期。人民公社建立在公有制经济基础上，实行集体生活，集体劳动，生产资料公有，按劳分配，禁止各种私有制形式的二、三产业。农民居住实行统一规划，统一风格，统一建设，集中居住。 （二）国内外农民集中居住的横向对比 1.德国巴伐利亚模式 ：城乡等值化模式。在解决“三农”问题上，巴伐利亚州以其城乡等值化理论 ，开辟了“在农村创造与城市等值的生产生活条件，让农业、农村、农民就地获得均衡发展”的独特道路，成为欧盟“现代化田园”建设和解决“三农”问题的一个典型，引起了全球关注。其中，巴州以土地整理与村庄革新相结合的农村改造工程，在推动农村发展和环境整治上能取得明显成效 。 为了更好地说明这种模式，也为了避免借鉴后的水土不服，本文以德国人在山东青州南张楼村的“巴伐利亚实验” 为例。在规划方面：按照功能定位对全村进行规划，通过“土地整理”项目实现同类功能土地连片。南张楼村依功能分为四个区：村南边是近百家企业的工业区，村东是大田区，村北是文化教育区，村子中心地带则是生活区。在建筑风格方面：保留和发扬属于南张楼村的最传统的东西，比如“满州门楼”。注重建筑的节能。在公共设施配套方面：通过“村庄革新”项目，南张楼村人逐步有了已成为周围十几个村医疗中心的医院、配备了先进教学设施的学校、高标准的文化中心、图书馆和一家民俗博物馆。基本达到了生活条件、生活质量与“城市不同类但等值”的目标。 在村庄规划和具体实施方面：依靠村民参与，以全体居民和经营者的参与来强化“自下而上”的参与过程以及赋予村民更多的责任，以实现制定完整和综合的农村发展方案和规划必须符合人们的愿望的目标。这种政策抛弃了那些出于好意强加给村民的专家规划,而是代之以由对话形成的规划。村民都积极参与他们所生活的地方的改造,也被允许参与基础性决策。依靠村民参与成为巴州模式下农村发展取得成功的最重要的保证。 2. 武汉东西湖区石榴红村模式：原址原规模的整建模式。它的两大特点：其一在原村基础上采用原址、原规模、风格统一的整建模式。没有大规模拆迁，尊重并保留了农民就近生产的传统方式，在对房屋外观统一改造的基础上，进一步完善了基础设施，注重消防等细节方面的完善。其二在于对乡村文化的保护与改善。该村保留了浓郁的乡村特色，大有《桃花源记》中“土地平旷，屋舍俨然，有良田美池桑竹之属，阡陌交通，鸡犬相闻”的景象。其三在于生态环境的打造和循环经济的成功探索。该村重点完善了生态污水处理系统、秸秆生物质气化系统、太阳能利用系统、垃圾循环处理系统、有机高效农业产业系统及农村社区管理服务体系6项系统，形成有利于能源资源节约和生态环境保护的农村建设体制。 3.苏南模式——“农村三集中”下的“居住向社区集中”。“工业向园区集中，农民向城市集中，居住向社区集中”，这是苏南新农村建设模式的经典概况。农民集中到镇区居住，农地由当地企业搞规模经营，这就是苏南农民集中居住的模式。农民集中居住推进模式：首先在农村集中居住区规划确定前，一律暂停农民建房审批，各类项目建设需要拆迁安置的村民，一律安排到集中居住区；凡是农村新建住宅，一律安排到规划的集中居住区进行统一建设。其次是房屋拆迁。一般而言，自然村整体拆迁后，农民的宅基地、自留地和村庄其他土地，都会被用于“工业集中区”、“农民集中居住区”建设或充作“土地储备”。最后是集中安置。在拆迁的同时，乡镇政府选定某一地块，委托当地的房地产公司建设农民小区，建成后由政府统一分配给拆迁农民。 4.成都模式——“级差地租”下的农村集中居住模式。无论是成华区北湖片区实行拆迁后整体城市社区化的居住模式，还是大邑县等其它区县农民集中居住的做法，在农民集中居住点的规划和布局上，成都体现出浓厚的“农村三集中”的苏南模式特点，可是，成都模式的特点并不在此。抓住“5?12”灾后农村住房重建的契机，通过农民集中居住节约出农村建设用地，借助土地交易平台实现农村建设用地使用权流转，通过寻求土地的“级差地租”获取大量的建设用地使用权流转收入，将其收益的一部分用于补偿农民建房，一部分以“耕地保护基金”的方式为农民提供社会保障和公共配套服务。这成为成都推进农民集中居住的核心特点。 （三）各模式的利弊分析与参考 1.评判的标准。它山之石可以攻玉。然而，这四种模式中哪些是成功的，哪些又是失败的？这就首先须要确定一个衡量的标准。笔者以为，农民集中居住作为解决“三农”问题中农村问题的一种举措，既应该单独看其实现“村容整洁”的目标本身，又应当看到在推进的过程中对农业、农民发展的关联影响；既应考虑近期效益，又应兼顾长远发展，只有近期效益的做法难免缺乏持久性和根本性，而只有长远利益又不免使改革缺少近期利益驱动。 2.利弊分析与参考。在农民集中居住方面，人民公社模式的特点是实现了公社内居住的平等。然而，人民公社最大的弊端是极大地强化了“城乡差别” ，这种居住形态建立在生产力落后、普遍贫穷的基础上。德国巴伐利亚模式的特点在于有效地统筹了生产与生活关系，“在农村创造了与城市等值”的生产生活条件，让农业、农村、农民获得均衡发展；武汉石榴红村原址原规模的整建模式在乡土文化的保护和循环经济方面做得出色，但因为缺少前瞻性也带来了不足：一是村庄占地2000亩，村民210户，人口783人，将公共用地计算在内，该村人均占地1703㎡，土地浪费较大；二是房屋大多是原有基础上的外立面粉刷和改造，虽然成本低，但居住质量缺少较大的改进。苏南模式让政府通过农民集中居住的方式直接获得了农民集体建设用地的使用权，为城市工业的进一步发展争得了土地资源，其弊端却在于对农民集体建设用地的补偿缺少法律保护，农民的合法权益难以得到维护；成都模式成功的地方在于对农村集体建设用地使用权流转和收益分配方式的法制化运作模式，降低了改革的风险，让城市和农村获得了短期效益。其弊端则在于将农村节约出来的集体建设用地使用权变成了城市建设用地使用权，剥夺了农村和农民长远发展的建设用地资源。 四、重庆市推进农民集中居住的对策和建议 农民集中居住是以节约耕地、提升农民居住水平为根本目的，以人、房屋、公共配套资源三要素集中为主要内容的农村居住形态。有效推进农民集中居住需要遵循五以下项原则、五大动力、五种措施和三种模型。 （一）推进农民集中居住过程中必须坚守的五项原则 1. 以人为本原则：尊重农民意愿，依靠农民参与，不搞大拆大迁。不管是新村建设还是新农村建设，农民始终是这一伟大改革进程的主体。这些改革成功与否的关键在于是否能调动广大农民群众的积极性和主动性。大拆大迁既浪费资源又往往损害农民利益。尊重农民的主体地位一是尊重农民的意愿，不强迫更不强制；二是要求属于村民自治的事情尽量交由村民自治来解决；三是积极依靠农民参与，只有村民能亲自参与决策与实施,才会取得长期的有效的结果。这是巴伐利亚模式的一条重要经验。 2. 统筹生产与生活的关系原则：适度集中，在集中居住点规划第三产业、近期农副业用地（远期作为乡镇企业用地）。 理论依据：农村居民点规划与城市小区规划最本质的不同在于是否需要考虑生产和生活的关系。如果无视这一本质差异而将农民集中居住点建设得和城市小区一样，就从根本上违背了农民“就近生产临地居住”的自然规律。因此，居民点的选址必须考虑居住区与生产区的距离问题，不能太远而造成农民劳动不方便。 正如林毅夫所说的“由于农业生产的特性，不管是在人少地多的美国、加拿大、澳大利亚的大农场，还是在人多地少的东亚、日本、韩国以及我国台湾的小农场，以农业生产为主业的农村居民都会选择居住在自己耕地附近。拆并自然村，集中建立远离耕地的新村的作法违背农业发展规律。” 另外，居民点的设计也需要充分考虑农民发展副业的问题。这是因为一方面宅基地兼具生产、生活双重属性,集中居住在节约宅基地的同时对农民发展庭院经济构成阻碍；另一方面集中居住使得农民生活成本有所提高,有可能造成“上楼致贫”的不良后果。 在目前农民收入不高的阶段推进集中居住，一定要充分估量农民集中居住后生活成本的变化，不能让农民收入来源因为在设计上缺少家庭副业而减少。这一点对于欠发达的西南农村地区尤其重要。即便是在农民将自己土地大部分流转外租而导致农业生产方式大大改变的情况下，从减少农民生活成本和照顾农民生产生活习惯逐步转型方面考虑，在集中居住点规划近期农、副业用地也是非常有必要的。这种安排必将增加集中居住对于农民的吸引力。 调查依据：从问卷调查结果看，对于新建居民点农民是否打算在自己的庭院内饲养家禽和牲畜这一问题，41%回答是，59%回答不是。可见，对于这一问题，大家看法不一。从下村访问的情况看，希望发展家庭副业的农民主要是出于增加经济收入来源的考虑，这对于不发达地区的农民是很现实的想法，应当予以尊重；选择相反答案的农民则主要是考虑到环境卫生和家庭副业增收的效果，这部分群体中大部分家庭都存在外出务工人口，有除农业外的额外经济来源。问卷调查中存在外出务工的家庭占了80%，7村统计数据中外出务工人口占全村人口的39.05%。这两项数据也可以说明其中的问题。因此，在规划布局中，对这两项需求我们必须兼顾。 例证：1）反面实例：五宝镇大树村箭沱湾农民新村，当时特意没有设计家庭副业用地。然而事实却是农民自搭自建。结果不仅喂猪养鸡没有禁止得了，更由于刚开始就违背了农民集中居住规律，规划设计时一厢情愿，而导致环境卫生和整体风貌非常不理想。2）正面实例：江苏苏北王嘴村农民集中居住的做法：王嘴村社区允许农民在小区堆草，允许在指定空地种菜，今年将给每户就近调两分菜地。在每排顶头，允许盖猪圈。容忍农民养猪，看似无奈，其实是尊重乡村演进过程的理性选择。王嘴式的农民集中居住，传递两点信息：第一，即便在经济欠发达的苏北，农民也渴望过上更好的生活。第二，推进农民进小区，应尊重农民世代积淀的生活观，满足农民现实的利益诉求，不能拿城市尺度抹杀农民习惯，更不能拿“时间表”赶农民进小区。 3.兼顾近、远期发展原则：小规模集中向较大规模集中逐步过渡，近期农副业用地向远期乡镇企业用地逐步转型。 农民集中居住是一个动态的过程，推进农民集中居住既要满足农民当下的生产生活需要，又要避免长远发展中的重复建设。这个动态过程变量主要有四个：农业生产力水平、农业生产方式、农民数量和农民收入水平。农民居住集中程度的根本决定因素在于生产力决定下的生产方式。小农经济的生产方式导致的是紧邻承包地的分散居住。因而，在生产方式尚未有根本改变的前提下，推进农民集中居住就必须充分考虑便利生产的因素，实行适度集中。而从长远发展来看，农业生产力的提高和农业生产方式的改变必然推动农民耕作面积和耕作半径的扩大，农民的数量减少成为必然。据北京大学中国经济研究中心主任林毅夫的预期，农业人口的比重到2020年会从现在的68％降低到50％或者更低。而且人均收入增长越快，农业人口减少越快是一个大的趋向。因此，必须对集中居住点规模实行控制性发展，控制以村为单位的小型集中点规模，逐步实现向跨村的较大规模集中和城镇集中转变。 另外，从世界农业发展的历史趋势来看，农业生产力的提高和农村产业结构调整只是迟早的问题，以农产品为原料的加工业必然会随着农业现代化的推进而普及。这样近期农副业用地可逐步转型为乡镇企业用地，满足长远发展需要，有效避免了远期规划设计的空白和重复建设。“苏南模式”的重要特色就在于乡镇企业的长足发展。“巴伐利亚模式”更是在新村设计之初就规划了工业用地。德国巴州有2/3的中小企业扎根于乡间,其中巴州农业企业14万个(占全德的1/3) 。 4.“不缺位更不越位”原则：政府行为着重于科学规划和激励引导。农民是推进农民集中居住的主体，这要求我们的基层党组织和基层政府不能缺位，更不能越位。不能缺位：是要求在推进农民集中居住过程中，政府科学规划，正确引导，适当激励；不能越位：则是说应当尊重农业生产和农民居住规律，不能违背农民意愿搞越俎代庖，急于一时求成而损害农民利益。 5. 物质文明与精神文明相统一原则。农民集中居住需要解决的不仅仅是每户建筑的舒适和美观等问题，它还承载了新村居民对精神文化生活的追求。因此，居民点应当在注重建筑集中的同时，深度发掘本村的历史文化，活跃村民的业余文化生活。 （二）推进农民集中居住建设的五大动力 农民集中居住是政府引导的农民自发的一项新村运动。那么推进农民集中居住建设的动力在哪里？ 1．内驱力：大力加强基础设施建设，提升公共资源配套服务水平，以获得居民点建设的内驱力。据问卷调查及下村访问的情况看，65%的人认为居民点建设在规划设计上须要优先考虑公共设施的配套和完善。而从已初具规模的新村建设实践看，基础设置和公共资源配套是村民关注的核心。可以说基础设施和公共配套资源是居民点建设的内驱力。如果内驱力不足，将直接影响居民点的吸引力。比如五宝镇大树村的箭沱湾新村，由于供电和排污方面不能满足要求，村民意见较大。干坝村的王家湾新村也因为自来水供应困难而导致动员工作较难开展。 2．近期动力：适度集中，规划第三产业，将近期农副产业用地和远期乡镇企业用地合二为一，减少入住居民点的经济成本，增加收入。居民点的选址必须考虑居住区与生产区的距离问题，不能太远而给农民耕作带来不便。而在建筑设计上则应当预留经营性门面，为第三产业的发展提供空间。除此以外，居民点的规划还须要充分考虑农民发展副业的问题。在目前农民收入不高的阶段推进集中居住，应当规划近期家庭副业用地和菜地（针对土地流转外租的农民菜地非常有必要），减少农民集中居住后的生活成本。家庭养鸡、养猪等副业用地以后可以逐步向乡镇企业建设用地转型。通过这些措施保证农民集中居住的收入不仅不减少，反而能逐步增加。 3.直接动力：以农村集体建设用地指标流转所得的级差地租收益为主要建设和社保资金，适当激励，加速居民点建设，直接推动集中居住工程。据五宝镇7个村砖瓦房数据看，砖瓦房的比例仅为44.26%。这意味着全镇对新建住宅有着巨大的刚性需求。房屋新建在未来几年有望迎来一个高潮。充分利用好这一建房潮，需要我们采取适当的激励措施，从而为加快农民集中居住点建设引入直接动力。可以考虑采取以农村集体建设用地使用权流转所得的级差地租收益为主要建设和社保资金的激励措施。 政策依据：国家支持重庆市“稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，率先探索完善配套政策法规” 。另外，重庆市已于2008年12月1日颁行《重庆农村土地交易所管理暂行办法》，明确了农村建设用地指标交易的规则。在该《办法》中，农村建设用地指标又称为“地票”。 理论依据：保住“18亿亩耕地”已经成为国家的重要战略任务，各地区也已有相应耕地指标，重庆市的目标是守住3200万亩耕地红线。随着城镇化和工业化的推进，重庆市必然会有大量的城市建设用地需求。以前实行的“占补平衡”耕地保护政策，是先占后补，区域自主平衡。占地在先，是刚性的；造地在后，是柔性的，所以时间和质量都不能保证。 城市对于工业用地的需求往往通过对农村土地的征用实现，而实现城乡建设用地增减挂钩，是保障国家18亿亩耕地不减少的战略 性措施。如果能将农村多余的建设用地指标调节出来，通过法定程序变成城市建设用地指标，实现建设用地的虚拟流动（即指标流动），并将农村集体建设用地收益返还给农村（集中建设资金和社保基金），那么就能同时实现城乡资源的互补，既实现了以“先补后占”替代“先占后补”的用地模式转变，属于“先造地后用地”，可以更好地实现耕地保护目标，又缓解了城市建设用地指标（这类地法规明文禁止用于房地产开发）紧张的局面，还满足了农民当下的需要并兼顾了农村长远的发展需求。
运作模式：如图3所示，江北区可以在对农民宅基地和农业建设用地进行确权登记的基础上，通过集中居住节约出大量的集体建设用地，扣除乡镇企业远期发展预留出的建设用地（近期作为家庭副业发展用地），剩余的部分再通过城乡建设用地增减挂钩机制，经土地交易所等平台实现指标交易，从而获得“级差地租”收益，最后将收益的绝大部分返还作为农村集中居住建设资金，剩余部分返还给村集体作为农民社会保障资金或者用于发展集体经济。 4.间接动力：居民点规划依程序得到批准后，应当自规划实行之日起严格限制或者禁止规划外宅基地的审批。居民点规划必须获得村民大会或者代表大会的同意，这是村民自治的当然要求。规划一旦经过大会批准，就应当严格限制或者禁止在规划外兴建任何住宅。以此来防止随意乱建，敦促大家在规划范围内新建房屋。 5．远期动力：加快农村经济结构调整步伐，以生产方式的转变直接带动集中居住工程。传统农业生产力水平较低导致耕作半径有限，也使得农民家庭经济收入不高，这是限制村民集中居住的瓶颈。问卷调查显示，家庭年人均纯收入在4000元以下的占46%，6000元以下的共有82%。下村采访调查中发现，绝大部分愿意农户集中居住的农户最大的感慨就是手头并无新建房屋的费用。可见经济问题是关系农民集中居住的最直接因素。笔者认为提高农民收入可从三个方面着手：一是通过鼓励“城市资本下乡”、“企业下乡” ，开展“万元增收工程 ”等措施，改善农村经济结构，增加就业渠道；二是积极开展就业技能培训，引导农民到城市就业；三是从农业本身上下功夫，发展高效的现代农副业和农产品加工业。对于前两项非农产业就业方式来说，做好农民的再就业培训是直接提高他们就业竞争力和收入的关键。而对于农业本身潜力的发掘来说，根据目前农村青壮年普遍外出务工的现状，推进土地流转 ，引进龙头企业，实现适度规模经营，发展现代农业，就变得非常有必要了。而当现代农业的经济效益变得比较可观时，培养现代农民才具有最现实的利益内驱力。这样，就可以形成一个龙头企业带动，农民受利益驱动向现代农民转型，逐步实现农业现代化的良好局面。土地实现适度规模经营，农民增加了收入，农民集中居住就破解了无钱建房的难题。 （三）推进农民集中居住的具体方式
1. 集中居住分“两步走”。根据集中的规模程度，农民集中居住可划分为村内居民点集中、跨村集中和小城镇集中三种。推进农民居住应当既有前瞻性预期，又循序渐进，不搞一步到位。从人口预期来看：随着城市化进程的推进，农业人口必然大量减少；而从土地流转和规模化经营预期来看：由于外出务工主要以青壮年为主，留在农村的属于典型的“386199部队”（即妇女、儿童和老人），缺少劳动力将加快土地使用权的流转，从而进一步刺激农民集中。 据以上分析，重庆市推进农民集中居住可分两个阶段进行： 第一阶段：“控制性村内集中+跨村集中”模式。根据具体情况，各村村内集中居住点宜控制在0.5～1个，有条件的地方则实行跨村集中。 第二阶段：“限制性村内集中+控制性跨村集中+城镇集中”模式。当村内集中接近规模上限时，则应开启第二阶段。这是应当限制村内集中，控制跨村集中规模，鼓励城镇集中，尤其是鼓励土地全部流转外租的农民到城镇集中居住。最终形成农民“少量村内集中+部分跨村集中+多数城镇集中”的集中形态。 2.按照居住、生产和经营三大功能规划设计集中居民点。(1)建筑设计预留个体经营性门面和集体经营性门面。随着新村建设和农业现代化的推进，人口的集中和资源的聚集必将促进旅游、餐饮等第三产业的发展。建筑设计过程中预留个体经营性门面和集体经营性门面，为个体和集体创收提供空间。其中集体经营性门面收入将成为集中居住后期管护费用的重要来源。(2)住宅与猪圈、禽棚设计既统一规划又适度分离。具体措施：1)猪圈、牛羊圈集中设计，且与居民点适当分离。这部分建筑集中设计必然将节约经济成本和土地用量，还可以减少人畜混居所造成的环境污染。而且，从长远来看，若村民少量饲养牲口的积极性下降，这些牲口圈也可以作为规模饲养而出租给他人或者向乡镇企业建设用地转型。另外，与村民住宅适度分离的距离应当控制100米左右。过近噪音太大，过远又增加了饲养步行路程，带来不便。集中圈养可能存在的疫病防控问题，则可以由现在已经在落实的家庭养殖业卫生防疫人员政策有效地解决。按照制度设计，这部分人员将作为村实职干部配备，由政府财政负担工资，专门负责家庭养殖业的疾病防疫，集中饲养还能为他们节省了挨户服务的时间成本。2)在牲口圈附近集中兴建沼气池以减少污染，增加农村清洁能源，实现资源的循环利用。大型牲口的集中圈养必然涉及到排污及粪便污染处理的问题，兴建沼气池将是最佳选择。目前农民对于沼气池的顾虑主要有沼气材料的来源不稳定、管理维护繁琐、技术掌握难等等。而大型沼气池将有效化解这一问题。一方面可以充分利用牲口的排泄粪便，或者考虑到其它养殖场拉运的办法解决沼气材料的来源不稳定问题，另一方面派专人负责管理维护可以解决技术等其它问题。养护成本可以从沼气收费当中提取。3)禽类养殖出于管理难度的考虑，以庭院养殖为主。鸡鸭等禽类集中饲养管理难度大，不具有现实的可行性，且容易滋生邻里之间的矛盾。从村民现行的做法看，有利用废弃旧宅饲养的，也有家庭庭院喂养的。这方面难以做出限制。且从长远发展来看，随着村民收入的增加，家庭副业作为收入的主要来源的功能将会弱化，届时禽类粪便所产生的污染问题自然也就随之减少了。
(3) 在居民点附近规划小片菜地，满足部分村民种菜需求。问卷调查的结果显示， 41%的农户存在土地出租流转情况，其中19%的农户土地已全部流转，对于土地出租流转而无土地耕种的这部分老百姓，他们是居民点有望近期吸纳的重要对象。为了更进一步减少入住居民点的成本，增加入住吸引力，可以在居民点附近规划一片菜地，解决村民的吃菜问题。具体措施：在居民点附近200米范围内选择一块菜地。将土地细分为标准块，以0.05亩地或者0.1亩地为单位进行划分。凡入住居民点的本村村民均可以按照一定金额对其使用权进行购买（如1000元/亩），每户分配一个单位的菜地指标。 3.规划设计在农民和房屋集中的同时，注重建筑美感、归属感和村级文化的打造。 (1)既注重建筑的美观实用，又强调建筑风格的变化与和谐。建筑的生命力在于实用、美观。比如吊脚楼之所以得到广泛应用，就在于好处多：高悬地面既通风干燥，又能防毒蛇、野兽，楼板下还可放杂物或者养猪喂鸡，优雅的“丝檐”和宽绰的“走栏”又让吊脚楼极富美感。农村住房的建筑设计有必要挖掘这种设计理念，在这些传统元素的基础上进行再创作。而从景观设计来看，一定范围内保持建筑风格的融洽与和谐无疑是形成整体美的必然要求。但是建筑风格的和谐统一绝不意味着住宅外立面设计的简单划一。简单划一导致的呆板必将产生审美疲劳。可以将最能体现本地传统特色的屋架、梁坊、柱头斗拱、山墙等构件元素提炼并符号化，转而将这些符号运用于新建筑的墙面，增加其传统的文化韵味。具体措施：1)以村为单位进行建筑和景观风格的统一打造。从心理学分析，人都期待一种归属感。以村为单位作为人的身份和心理归属的范围单元既符合历史的自然延续，又符合心理的认同。基于此，在风格打造上也应当考虑这一特征。建筑风格的统一可以采取外墙材质、颜色、女儿墙或者门窗风格作为协调元素。2)提供不同楼层和款式的户型设计，供村民选择。考虑到家庭人口、经济状况和发展庭院副业等不同需求，新村居民点建设需要提供不同的户型设计以供村民自由选择。户型设计要考虑节约用地和建筑节能，积极宣传和引导建设节约型住宅。鼓励房屋向空间延伸，鼓励新建四、五层的楼房，一楼多单元，减少宅基地户均用地。
(2)以归属感为抓手打造精神文明。依据：农民集中居住不应该仅仅停留在建筑的集中上，更应该注重通过集中居住提升村民的精神文化生活水平，增强爱家爱村的集体归属感。具体措施：1)深度挖掘村历史文化特色。文化有着极强的心理凝聚力。如果能深度挖掘本村历史文化，尊重历文化的延续性，再加以现代化修葺整理，以符合时代需要的形式再现出来,这将是打造新村文化的一项有利举措。2)各村设计1～2个景观节点。集中居民点风格的打造除了在建筑上进行区别外，还可以通过景观雕塑等文化节点的不同让各村风格的差异得到集中体现。这对于提升集中居民点的入住吸引力和心理认同的向心力都有着极为重要的作用。同时，它也将有助于乡村旅游业的发展。 (3)注重发挥村图书室、电子阅览室和体育休闲活动中心的文化服务功能。充分利用好既有村级图书馆、报刊室、电子阅览室、远程网络教育室等信息和学习资源，经常性组织村民学习现代农业知识，积极开展体育休闲活动，丰富村民的精神生活。 4.激励经费采取“农村建设用地指标流转收益+政府补贴”的形式。 (1)将集中居住节约下来的农村建设用地指标流转收益返还给农民和村集体，用于新屋建设、购买社会保险和发展集体经济等方面。依据：农村集体建设用地指标流转收益既然主要是靠拆旧建新（拆除旧的宅基地集中新建）所节省下的存量建设用地的级差地租收益 ，那么对节约宅基地进行收益返还就理所当然。而《重庆农村土地交易所管理暂行办法》也明确规定了“农村宅基地使用权交易收益，原则上大部分归农民家庭所有，小部分归农村集体经济组织所有，具体分配比例由农民家庭和农村集体经济组织协商确定” 。根据重庆市“地票”交易情况，重庆市主城九区每亩农村集体建设用地指标流转费最低保护价可定为20万 ，也就是300元/㎡的收益。这300元/㎡的收益扣除交易等成本剩余部分的分配可交由村民自治决定，但仍建议确立一个收益分配的最低标准，以鼓励农民节约土地，可将其中200元/㎡的收益返还给农户，其余部分返还给村集体用作社保基金或者用于集体经济发展（村集体至少可以获得50元/㎡的收益返还）。具体措施：对于新建住宅少于原有宅基地，且对原废弃宅基地进行复垦的，政府按照“地票”收益给予减少面积的部分收益返还，可以按照每相应减少宅基地1㎡，对农户返还200元的标准给付。若农民由户均占地面积约548㎡减少至75～125㎡，户均节约423～474㎡，则将获得8.5～9.5万多的收益返还。而村集体至少可以获得户均2.1～2.3万多的收益返还。
(2)政府补贴奖励符合居民点设计要求的新建住宅。依据：其一，新建住宅符合设计要求，将有利于统一打造新村面貌，有利于农村第三产业的发展，而第三产业的发展会增加当地的财政收入。虽然从短期来看，这种奖励投入和财政收益难以对等，但从长远来看，这种做法符合“多予、少取、放活”这一要求，无疑是值得的。其二，《中共重庆市委关于加快农村改革发展的决定》在推广“康居农房”建设改造中明确提到对集中建设的农户每户直补3000元，农村危旧房改造农户每户直补3000元。此外，还有“宜居重庆”建设中“农村宜居工程”中的配套资金。具体措施：可以区别建设方式而给予不同奖励，对于“统规统建型”建设模式，竣工验收并复垦宅基地后统一奖励；“统规自建型”则按照“户主申请+提供设计样式+竣工勘验+复垦原宅基地+给予奖励”的程序进行操作。奖励标准可以设定在6000～8000元/户。 依此推算，参与集中居住的农民每户累计可以获得10万左右的建设经费，而村集体也将获得户均2万元左右的集体经济收益，这将极大地减轻农民入住的费用负担，增加集中居住的吸引力。 5.推进方式实行法制化运作。农民集体建设用地流转和农民集中居住涉及面广，经费巨大，为确保高效、透明地推进这一惠民工程，对推进农民集中居住建设的流程中的重要内容宜形成具有法律约束力的指导性文件，实行法制化的运作方式：一则统一推进方式和操作标准，二则易于老百姓理解、支持和监督，三则便于经验的完善和推广。这是成都模式的一个特点。 （四）推进农民集中居住的操作模型 1.控制性村内集中居民点操作模型。 规划和选址：规划可结合《宜居重庆建设总体规划（农村部分）》、《重庆市“宜居重庆”系列专项规划——农村康居工程建设规划》，《宜居重庆环境保护建设规划》等要求，结合实际情况具体规划。全镇统一规划后，给出1～3个村内集中点选址点选择，经由村民代表大会或村民大会表决确定最终1个集中点。 建设用地调节：村与生产队（或社）商议建设用地调节办法，经村民小组会（或社员大会）、村委会通过。 建设模式：分为“统规统建”和“统规自建”两种。“统规”即按照土地利用规划和城乡规划的要求，切实避开地质灾害危险易发地等不适宜建设的区域，合理确定集中居住点的规模，统一规划、统一设计、统一质量标准。“统规统建”即统一规划、统一设计、统一质量标准、统一建设住房。“统规自建”即由农户按照集中居住点的统一规划、统一设计、统一质量标准，分户、联户或由集体经济组织统一组织自建住房。 “统规自建”可以广泛吸引村民参与，通过对农民进行建筑技能培训，组建农民建筑施工队，参与居民点建设，让农民集中居住建设工程成为新的增收渠道。 集中点内宅基地位置选择：属于“统规统建”的采取抓阄，“统规自建”的采取先到先得。 建筑质量控制和公共资源配套内容：可遵循重庆市《宜居重庆建设指标体系及评价标准（农村部分）》。 原有宅基地确权登记、原宅基地复垦与申领“地票”收益及政府奖励资金：对于农民宅基地进行确权登记是一项基础性工作，应当先于集中居住点规划和建设；对于申请集中居住的农民，可根据其复垦宅基地和已申建新房宅基地面积算出“地票”收益返还资金，先行给付农民用于建设新房；在新房竣工验收符合奖励要求后再给予政府补贴奖励。 颁证登记：对符合规划和其它要求的新建房屋办理宅基地使用证和房屋产权证。 建设规模控制：视条件控制在200户左右。 2．控制性跨村集中居民点操作模型。控制性跨村集中居住点的操作模式可以参考村内集中点模型。在此，仅对不同处进行说明。 选址：跨村集中居住点选址宜选择两村交界处或者其它适宜跨村居住的地方。选址规划应当先进行民意调查，给出1～2个选址建议点，经由相关村的村民代表大会或村民大会表决确定1个集中点。 建设用地调节：由镇出面制定土地占补调配方案，先交相关村、生产队（或社）商议，经村民小组会（或社员大会）、村民大会通过。 建设规模控制：视条件控制在600～800户。 3.城镇集中居民点操作模型。相同部分参考村内集中居住点建设操作模式，其余不同部分按照城镇化建设模式。这部分最为不同的在于制定鼓励土地全部流转外租的农民集中到城镇居住的相关政策，激励制度应比村内、跨村集中点更有吸引力。 4. 推进农民集中居住操作模型示意图。 结 论 一地能否推进农民集中居住，关键看是否具备四个前提条件：一是当地在城乡规划中是否长期（比如10年）属于农业用地；二是当地房屋质量总体情况不佳，砖瓦房比例不高，有较大的建房需求；三是农房普遍分散，农民中大多数愿意集中居住；四是通过集中居住节约出的农村集体建设用地指标在市场上通过交易能够获得大量的资金。 如果这些条件具备，那么，按照这种操作模式推进农民集中居住可以预期的直接效果有：一是农民生活环境在无须农民做出大的投资的情况下得到了很大改善；二是节约了宅基地，增加了耕地；三是增加了城市建设用地指标，城市获得了宝贵的发展资源，农民获得了较多的补偿；四是农民收入不仅不降低反而会逐步增加；五是农民集中居住将促进二、三产业的发展，所带来的集体收入又为后期管护和进一步改善居住环境提供了收入来源。除此之外，按照这种操作模式推进农民集中居住还可能带来两个方面的间接好处：一方面，农民集中居住为农民进行集中培训和精神文化活动的丰富提供了方便，缓和了部分社会矛盾，有利于农民的现代化；另一方面，农民集中居住有利于促进土地规模经营.在此基础上，如果农民将节约宅基地所产生的建设用地指标交易收益的一部分节省下来用于现代农业的投入，或许还能为农业的现代化带来契机。 |
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