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编者按：农村宅基地问题涉及农民的切身利益，长期以来一直是基层国土资源管理工作的难点。十七届三中全会指出，要“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。”农村宅基地管理中存在哪些问题？需要改革和完善哪些制度，才能更好地保障农户的宅基地使用权？本文在分析安徽省宅基地管理现状的基础上，对农村宅基地管理制度改革提出了具有操作性的对策建议。
问题：有缺憾也有失误
我国《土地管理法》及相关法律法规，已经确立了宅基地集体所有、村民使用、审批取得、一户一宅、面积法定、权利登记、不得流转等基本制度，为农村宅基地管理提供了基本的法律依据。然而，农村宅基地存在的大量问题说明，现行管理制度已经难以适应新形势的需要。
宅基地管理法律缺乏系统性。农村宅基地的管理，只限于土地法律法规的个别条文和相关政策性文件，操作性差，缺乏系统性和针对性，相互之间还不衔接，国家也没有制定法律、法规或者规章，宅基地管理缺少规范。
宅基地缺乏规划。第二轮土地利用总体规划基本上没有预留新的宅基地规划点，没有为发展预留空间，无法适应新农村建设对宅基地管理的需求。致使新农村建设规划、村庄规划与土地利用总体规划很难衔接。 农村居民点分布零散、面积大、超面积占用宅基地现象普遍。安徽省农村宅基地总体以自然村落为主，布局分散，30户以下的自然村分布普遍，占地面积大。如某县27个居民点总占地面积2972.4亩，平均每个村庄占地110.1亩，人均居民点面积0.59亩，户均居民点面积达2.22亩，宅基地超面积的占51.52%。 宅基地管理薄弱，有的地方甚至放任不管。由于前几年乡镇机构改革，人员变动较大，再加上基层国土资源管理机构改革不到位，绝大部分市、县将工作的重点放在经营城镇国有土地、农村土地开发复垦整理上，对农村宅基地管理放松，甚至有的市、县基本上是放任不管。如安徽省某县2005年、2006年、2007年全县没有审批一宗农村宅基地，村民任意占地建房，原有的宅基地退不出来，新的宅基地随意扩张，甚至占用农用地而无人问津。 宅基地流转机制缺失。法律和政策限制宅基地流转，特别是禁止城镇居民购买农村宅基地，但又没有农村村民退出宅基地的机制，不但存在大量的隐性流转，而且已定居城镇或他乡的居民也不能将自己合法拥有的宅基地转让出去，宅基地使用权的权益难以实现。从而导致宅基地空置、空心村现象普遍，土地不能得到充分利用，同时由于宅基地禁止抵押，农民无法通过抵押宅基地在银行进行融资。 应当说，这些问题既有制度缺憾，也有操作失误。所以应当从完善管理和创新制度等方面着手解决问题。
完善：从监督管理到程序 建立简便易行的审批程序。首先，确立本集体经济组织的宅基地决定权。如果本集体经济组织是村民小组的，则不需要经村集体经济组织或者村民委员会的同意，村民即可向国土资源部门申请宅基地。其次，在程序上减少乡镇政府审查环节，而直接由国土资源所初审，由国土资源所直接报市、县国土资源局审批，不需要村民到市、县人民政府国土资源局递交申请。第三，建立政府干预制度，防止弱势个体法定的宅基地使用权受到侵害，通过听证形式，对符合条件的村民由政府直接批准其宅基地。特定情况下宅基地使用权需要注销的，可以不经权利人申请，而由管理机关直接依职权注销。 充分发挥集体经济组织在宅基地管理中的作用。为发挥产权所有者的作用，体现产权所有者的意见，村民申请宅基地应当首先向本集体经济组织提出，经本集体经济组织研究同意的，还应当在本集体经济组织内张榜公布，体现公开、公正、公平和加强村民监督。经批准同意使用宅基地的，集体经济组织还应当及时将村民取得宅基地的位置、面积、界址在本集体经济组织内公布。对于宅基地使用权人不依法主动申请办理宅基地使用权证注销手续或者退回宅基地的，应当充分发挥集体经济组织的监督作用，规定由集体经济组织代位行使，直接向国土资源部门提出申请，收回宅基地或者注销宅基地使用权证。 明确基层国土资源管理所的法律地位，充分发挥其在土地管理中的作用。随着国土资源管理体制改革的到位，在宅基地管理中，必须把国土资源所放在首要位置，无论是宅基地申请的受理、初审、证书送达，还是宅基地面积的丈量、确认、纠纷的调处、权利的保护、宅基地的日常管理等都必须发挥国土资源管理所的作用，并在法律上予以明确规定，从而确立国土资源管理所在土地管理中的法律地位，为其依法行政，发挥管理作用提供法律依据。
创新：强力改革落后的宅基地管理方式
建立农村宅基地规划制度,把宅基地规划作为宅基地管理的基础，明确农村宅基地规划的内容和法律地位。农村宅基地规划应以乡（镇）为一个基本单元，由市、县国土资源行政主管部门会同规划、建设、交通等有关部门和乡（镇）政府编制，报市、县人民政府批准。农村宅基地规划的内容，应当包括各乡镇、村居民点的分布、人口总数、人均宅基地面积等用地现状及趋势分析，各居民点内各户宅基地的位置和界址范围，拟调整、控制、整治、新建的宅基地及居民点的布局、利用方案，规划实施的保障措施。经批准的农村宅基地规划作为审批农村宅基地的依据，发挥规划的控制、引导作用。 确立市、县国土资源主管部门审批宅基地制度。根据现行土地管理法律法规的规定，宅基地的批准权在市、县人民政府，审批环节多，审批层级高。为此，应根据中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中“深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，简化办事程序，创新管理制度，为群众和基层提供方便快捷优质服务”的精神，在宅基地管理中，进一步减少环节和降低审批层级，对该项审批进行改革，将市、县人民政府的审批权下放给市、县人民政府国土资源行政主管部门行使，即由国土资源行政主管部门批准宅基地。这样做，既减轻了政府大量的审批事务，也减少了环节、降低了层级，缩短了时间，提高了效率。 实行宅基地审批与发证登记合一制度。现行宅基地管理制度，是村民先向市、县人民政府申请，经批准取得宅基地，然后在宅基地上建房，建好房屋后再向市、县人民政府申请宅基地使用权登记，将农村宅基地审批行为与登记发证行为分开，特别是国土资源部规定的“三到场”后才登记发证，造成了宅基地使用权登记发证时间长，登记率低，不利于保护宅基地使用权人的合法权益。一个许可，两次申请，繁杂的程序也是宅基地使用权证登记率不高的原因之一。 由于宅基地管理的主要内容是宅基地使用权的取得、变更和灭失是否符合法律，至于在宅基地上的如何建房则不是宅基地管理的内容，其建设房屋也不是土地登记的内容。因此，应当对现行的宅基地审批登记制度进行改革，即村民一次申请，经批准许可宅基地的，即进行宅基地使用权登记，不需要再进行登记申请，使宅基地使用权登记前移，减少重复审批，方便农村村民。 确定宅基地登记生效制度。现行的宅基地登记是一种登记对抗原则，即不登记权利仍然有效，但登记了可以对抗第三人。物权法在建设用地使用权登记中首次规定了登记生效原则，而对宅基地管理则没有规定登记是对抗还是生效。为便于宅基地管理，强化宅基地使用权人的权利意识，充分发挥宅基地使用权的权能，宅基地登记也应当按照物权法关于建设用地使用权登记生效原则的规定，确立宅基地登记生效制度，规定不登记的法律后果。 建立农民住宅小区用地制度。为了提高农村村民的生活质量和居住环境，享受改革开放的成果和推进节约集约用地，应当允许在集体建设用地上兴建农民住宅小区，向本乡（镇）农民出售，建立农民住宅小区使用农村集体建设用地的制度，明确建设农民住宅小区的条件和范围，规范建设农民住宅小区的用地及办理宅基使用权证的程序等。 建立宅基地占用农用地转用计划专项指标制度，确保宅基地农用地转用计划指标落到实处。针对宅基地审批的不确定性和宗地的分散性，改革现行的宅基地占用农用地转用批次审批办法，实行先批后核。即每年年初由市、县国土资源行政主管部门在省人民政府规定的专项计划指标里，申请宅基地农转用计划指标，经批准后当年内落实到具体地块，并在年终上报核实，以解决申请宅基地无农转用计划而长期无法批准农民未批先用，以及每家每户单独分散申请难以一次批准等问题。 建立宅基地流转制度。农村宅基地流转有其客观必然性，也是社会主义市场经济发展的客观要求，靠“堵”的办法禁止交易活动已很不现实，及时正确地进行疏导，实现宅基地有序流转已经成为深化改革的迫切需要。我国《宪法》第十条第四款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，《物权法》第一百五十三条“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，并没有禁止宅基转让行为，而是要求依据土地管理法律法规的规定转让。因此建立宅基地转让、赠予等宅基地流转制度不但不违反宪法和物权法的规定，而且对于农村投融资制度改革和完善，促进农民增收都具有重大现实意义。 |
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