|
对于企业超出核准登记的经营范围，擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事经营活动的违法经营行为，（以下简称未取得专项审批的超范围经营行为），在工商部门实际监管工作中时有发现，尽管市局出台了相关规定，但在处理这种违法经营行为时，如何理解《无照经营查处取缔办法》对此问题的规定以及与相关法规的竞合问题，在基层实践中仍一直留有法规适用的困惑。而事实上，通过对这个问题的切入对于我们深入梳理不同法规之间的关系以及理解相关条文的法律目的，从而准确地贯彻执行具有十分现实的意义。本文的论述即由此展开。由于我国对不同经济主体采用单独登记条例规范的方式，本文仅以公司为切入点，以作触类旁通之用。 一、目前对公司未取得专项审批的超范围经营行为的处罚争论意见及依据 （一）关于适用《公司登记管理条例》的进行处罚的意见及依据。 该种意见认为，根据《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第（五）项“超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他准文件的方可从事的经营活动的违法经营行为”“由工商行政管理部门依照本办法的的规定予以查处”的规定以及《无照经营查处取缔办法》施行后，市局针对如何贯彻执行问题于2003年出台的《关于贯彻落实<无照经营查处取缔办法>若干规定》（京工商发[2003]100号文）（下简称市局[2003]100号文）精神，对公司未取得审批的超范围经营行为的处罚，适用《无照经营查处取缔办法》第十五条第二款规定，即属“法律、法规另有规定，从其规定”。即适用原《中华人民共和国公司登记管理条例》（以下简称《公司登记管理条例》）。 特别需要言明的是，《公司登记管理条例》已于2005年12月18日予以修改，其中上文所指的第七十一条“公司超出核准登记的经营范围从事经营活动的，由公司登记机关责令改正；并可处以1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，吊销营业执照”的规定已删除，与此相关，修改后的《公司登记管理条例》并未像原来那样特别强调“公司超出核准登记的经营范围从事经营活动”的行为，而只是在第七十三条第一款规定“公司登记事项发生变更时，未依照本条例规定办理有关变更登记的，由公司登记机关责令限期登记；逾期不登记的，处以1万元以上10万元以下的罚款。其中，变更经营范围涉及法律、行政法规或者国务院决定规定须经批准的项目而未取得批准，擅自从事相关经营活动，情节严重的，吊销营业执照”。所以第一种意见认为应当依据《无照经营查处取缔办法》及市局[2003]100号文规定，对公司未取得专项审批的超范围经营行为应适用现行《公司登记管理条例》第七十三条之规定进行处罚。 （二）关于适用《无照经营查处取缔办法》进行处罚的意见及依据。 该种意见的主要依据在于，2004年7月1日施行的《企业经营范围登记管理规定》第十五条规定“企业未经批准、登记，或者违反本规定第十四条规定，从事许可经营项目的，企业登记机关应当依据《无照经营查处取缔办法》予以查处”。而上述规定所指的第十四条就是列举的几种未取得专项审批的超范围经营行为；特别是2006年3月17日市局印发的《企业违法登记管理规定处理的若干意见》（京工商发[2006]39号）（以下简称市局[2006]39号文）第三部分“经营范围”中第（十）条也规定“公司及分公司未取得行政许可（含后置审批）擅自从事相关经营活动或在行政许可有效期届满后未重新取得许可继续从事相关经营活动的，按照《企业经营范围登记管理规定》第十五条规定，依据《无照经营查处取缔办法》查处。” 所以第二种意见认为，根据《企业经营范围登记管理规定》及市局[2006]39号文件规定，对公司未取得专项审批的超范围经营行为应当适用《适用无照经营查处取缔办法》第十四条第一款之规定。 于是有些办案人员在对公司未取得专项审批的超范围经营行为案件查处时感到困惑，不知其应适用《公司登记管理条例》第七十三条还是适用《无照经营查处取缔》第十四条第一款之规定，同时也对市局[2003]100号文件与[2006]39号文件之间的交叉产生了质疑。 二、公司未取得专项审批的超范围经营行为的定性问题及与《无照经营查处取缔办法》的关系 市局[2003]100号文对未取得专项审批的超范围经营行为明确定性为“违法经营行为”，而非无照经营行为，这一点与《无照经营查处取缔办法》第四条第一款的规定相一致，无照经营行为的“照”特指“工商营业执照”。那么，《无照经营查处取缔办法》将未取得专项审批的超范围经营行为归入其中的用意何在呢？本文以为，从全文看，这样的规定旨在更加明确定性什么是无照经营行为，同时明确赋予工商及相关部门职责。而从该办法第十七条规定“许可审批部门查处本办法第四条第一款第(一)项、第(五)项规定的违法行为，应当依照相关法律、法规的规定处罚；相关法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，许可审批部门应当依照本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。”来看，对未取得专项审批的超范围经营行为是“准适用”即参照无照经营查处的，但前提是“其它法律法规没有特别规定”，这一点上和《无照经营查处取缔办法》第十四条第二款的排除性规定没有区别，所以从这个角度上讲，对未取得专项审批的超范围经营行为的定性并没有显示多么的重要，重要的是“有无其他规定”。 三、关于相关是否存在“其它法律法规有特别规定” 涉及到规范公司未取得专项审批的超范围经营行为有以下法律、法规和规章：《公司法》、《公司登记管理条例》、《企业经营范围登记管理规定》，而由于《公司登记管理条例》是《公司法》的细化，所以最重要的就是处理好《公司登记管理条例》与《企业经营范围登记管理规定》二者的适用关系。 就两者比较而言，从法律位阶来看，前者是国务院制定的行政法规，后者是工商总局制定的部门规章，前者的效力高于后者，两者属于上位法与下位法的关系；从生效时间看，前者最新修改于2005年12月18日，生效于2006年1月1日，后者生效日期为2004年7月1日，两者属后法与前法的关系；从规定内容看，前者是登记事项的一般规定，后者是经营范围的专门规定，两者属于一般法与特别法的规定。但从这三个方面相比较而言，层级效力的比较最先，一般与特别的关系次之，而只有两者冲突才会可能涉及到生效时间的问题；那么，两者之间是否存在法律冲突或竞合的问题呢？ 首先，我们看修改之前的《公司登记管理条例》，其在第七十一条特别规定了“公司超出核准登记的经营范围从事经营活动的”的情形，同时在第六十三条规定“公司变更登记事项，未按照规定办理有关变更登记的，由公司登记机关责令限期办理；逾期未办理的，处以１万元以上１０万元以下的罚款”，由此可见，原《公司登记管理条例》把涉及经营范围的登记事项予以了特别的对待；修改之后的《公司登记管理条例》涉及相关的只有第七十三条，并且用了“其中涉及专项审批经营范围”的字眼，可见经营范围并未与其他登记事项予以区分，只是做了加重处罚，而且特意规定涉及专项审批的、情节严重的“擅自变更登记事项”吊销营业执照的规定，可以说这样一来，适用吊销营业执照的范围比修改前也明显缩小了。从这个角度而言，我们可以看出《公司登记管理条例》将未取得专项审批的超范围经营行为纳入此条的意图。 我们再来看一下《企业经营范围登记管理规定》的相关规定，也是我们最为疑惑的规定：该规定第四条特别强调区分了一般项目与许可项目，在整个规定中都予以了区别对待，在第十五、十六条更是做出了实质性的区分：“超出登记从事一般事项的，按照超范围予以查处”、“而超出登记从事许可项目的，按照《无照经营查处取缔办法》予以查处”，似乎十分明确的指出对未取得专项审批的超范围经营行为应当适用《无照经营查处取缔办法》查处，否则何以分两条区分对待呢？然而仔细推敲下来，这个结论似是而非：其一，超出一般事项的超范围经营属于有照主体的“登记事项问题”，一直就不在《无照经营查处取缔办法》的规定范围之内，自然应当和在其中所规定的未取得专项审批的超范围经营行为有所区分，从而明确排除其适用《无照经营查处取缔办法》；其二，“按照《无照经营查处取缔办法》予以查处”并不等同于“按照无照行为的罚则予以查处”，而可以适用《无照经营查处取缔办法》的相关排除性法律条款。而并不产生说所谓的绝对的适用《无照经营查处取缔办法》第十四条第一款而不能适用其他法律所产生的冲突问题。 第三，我们在看《公司登记管理条例》与《企业经营范围登记管理规定》的关系同时，一方面要看到，在经营范围上后者是做出了特殊的、更为细致的规定；另一方面，企业的概念要大于公司，在这一点上，前者是后者的一个“特殊规定”。而且，前者的法律效力要高于前者，后者并不抵触、也不应该抵触前者，出现竞合时，适用优先适用特殊主体规范的《公司登记管理条例》即可。同时我们可以从另一个角度反向推理这个问题，如果我们以为应当按照《无照经营查处取缔办法》的相关罚则进行处罚，那么如果我们想吊销公司的营业执照，依据何在？只有《公司登记管理条例》有相关依据，而作为清除公司主体退出市场的手段，《无照经营查处取缔办法》的“无照”特性注定是无法做到这一点的。 综上所述，本文以为，现阶段对于公司未取得专项审批的超范围经营行为，适用《公司登记管理条例》第七十三条第一款的规定予以处罚是适当的。从以上分析到的一些误区，我们可以得出以下一些经验从而有所裨益于日常的工作：1.对于不同法规之间的概念应当在解读时注意区分把握；2.出现法规竞合时，注意处理好优先原则的比较顺序；3.在学习法规时，应当注意条款项之间的主语定性，切不可想当然的一概而论；4.对于一部法规的理解与解读，应当注意“整体理解”与“特定语境理解”相结合的方法，从而有助于我们全面、准确地掌握法律的要义。 中国的各项部门法、地方法林林总总，《无照经营查处取缔办法》施行已经4年有余，然而当我们在试图深究一些问题的时候还是不免产生迟疑，因此在适用法律的过程中多些探究比较,想来还是十分必要的。
北京市工商局密云分局 乔小增 霍晓红 |
|
|
