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证明标准是指负担证明责任一方提供证据证明其观点或事实所要达到的要求。当用以证明某个待证事实的证据达到证明标准的要求时，这个待证事实就成为法律事实。 在证据体系中，证明标准与举证责任具有极为密切的关系：证明标准越低，当事人承担的证明责任越轻；证明标准越高，当事人承担的证明责任越重。在行政处罚案件中，证明标准的选择和确定对行政执法和司法审查具有决定性影响。 工商机关承担市场监管和行政执法职责，无论是内部的核审、复核以及执法检查，还是外部的行政复议和行政诉讼，都需要确定案件证明标准，对行政处罚行为的合法性作出判断。 一、确定行政处罚案件证明标准的现实困境 1.标准适用没有达成普遍共识。 行政处罚案件证明标准属于行政诉讼证明标准的一部分。对于行政诉讼证明标准，各方观点不一。有人提出，行政诉讼证明标准应当高于民事诉讼“优势证据”标准，低于刑事诉讼的“排除合理怀疑”标准，采用所谓“明显优势证据”标准。也有人提出，应当把“排除合理怀疑”作为行政诉讼的一般证明标准，特殊情形适用“优势证据”标准。 上述观点在实践中都有一定的司法判例作为立论支撑，但不能适用于所有行政行为。究其原因，一方面，包括行政诉讼在内的行政法理论研究相对滞后；另一方面，行政行为复杂、多样且不断发展，无法确定一个普遍适用的证明标准。例如，对于涉及当事人人身及重大财产权益的行政处罚行为，适宜采用“排除合理怀疑”标准；对于行政裁决行为，适宜采用“优势证据”标准；而对于给付类行政行为，其证明标准则需根据特定行政行为的性质确定。此外，即使是相同的证据，也会因为适用法律不同而被认为需要采用不同的证明标准。 2.法律、法规规定过于抽象。 根据《行政处罚法》第四条第二款的规定，实施行政处罚必须以事实为依据。《行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。 从实践角度看，这些规定过于抽象，没有为行政机关提供相应的证明标准。这就导致执法人员难以把握取证的方向和尺度，有的执法机关只对行政相对人进行询问便作出行政处罚决定，有的执法机关则花大力气查清所有情节。此外，为避免行政复议、行政诉讼败诉的不利后果，一些执法机关采用较高的证明标准，无意中放纵了违法行为，降低了工商机关的执法效能和公信力。 3.行政机关与司法机关确定的证明标准不一致。 由于没有普遍认可的行政处罚案件证明标准，执法人员对证明标准的把握难免会与法官的理解存在不同，不同法官之间也有可能对相同案件适用不同证明标准得出不同结论。在实践中，因行政处罚证明标准与行政复议、行政诉讼证明标准不一致导致工商机关败诉的情况时有发生，一些执法人员甚至因此被追责。 二、行政处罚案件证明标准在司法实践中的发展 在司法审查中，人民法院多适用“排除合理怀疑”标准审查行政机关收集的证据。为了避免因证明标准不一致带来执法风险，一些工商机关采用“排除合理怀疑”标准，致使“排除合理怀疑”在理论上存在争议，在实践中却被广泛适用、严格执行。 随着行政法理论与实践的发展，无论是理论界还是实务界，无论是人民法院还是行政执法机关，都意识到对行政处罚案件一刀切地适用“排除合理怀疑”标准不仅放纵了违法行为，而且增加了执法成本，影响了行政执法的积极性和有效性。近几年来，行政执法机关和人民法院不断进行探索，寻找行政处罚案件证明标准与行政处罚执法实践的契合点，出现了一些具有指导意义的典型案例。 案例1： A公司发布系列化妆品广告，宣称能够修复严重受损发质，广告费共计200万元。当地工商机关立案调查，认定A公司发布含有虚假内容的广告，违反了《广告法》第四条的规定，依法作出包括罚款200万元在内的行政处罚决定。A公司不服，向人民法院提起行政诉讼。工商机关提供了相关医院、药品管理部门的工作记录，医学书籍的记载，以及相关专家的说明，证明发质受损不可逆转，A公司广告含有虚假内容。一、二审法院均维持了工商机关作出的行政处罚决定，认为工商机关已经初步完成了证明具体行政行为合法的举证责任，而A公司提供的证据不能有效证明其主张，应当承担举证不能的后果。 虽然本案罚款数额较大，但人民法院没有采用“排除合理怀疑”标准，甚至没有采用“明显优势证据”标准，而是采用“优势证据”标准。人民法院认为A公司有能力和义务提供证据，负有相应的举证责任，而A公司不能有效证明其主张，工商机关收集的证据形成优势。由此可见，本案中的人民法院在选择证明标准时主要考虑的是行政相对人的举证能力和举证义务，而不是行政处罚决定对行政相对人造成影响的大小。 案例2： 甲某驾驶小轿车行至路口被交通警察乙某拦下，乙某称甲某违规左转弯，甲某称没有左转弯。乙某认为甲某违法事实清楚，对其罚款200元。甲某不服提起行政诉讼，认为乙某一人执法，案件事实不清且没有证据。人民法院认为，虽然只有乙某一人陈述，但乙某是依法执行公务的工作人员，在没有证据证明乙某与甲某存在利害关系的情况下，乙某的陈述形成优势证据，应当作为认定案件事实的根据。 在本案中，只有执法人员乙某的陈述作为证据，不仅没有达到“排除合理怀疑”标准，也远远达不到“明显优势证据”标准。人民法院最终采用了“优势证据”标准，认为甲某无法证明甲乙之间存在利害关系因而对乙某的陈述形成补强，乙某的陈述对甲某的陈述形成优势。由此可以看出，人民法院审理此类案件更注重对社会秩序的维护，如果没有相反证据否定行政执法人员陈述的客观真实性，也没有证据证明执法人员与行政相对人之间存在利害关系，即可适用“优势证据”标准。 案例3： B工商局发现黄某等人违法提供互联网上网服务，依法没收从事违法经营活动的电脑主机32台。黄某等人不服提起行政诉讼。人民法院认为，虽然《行政处罚法》第四十二条没有明确规定没收财产应当告知当事人有要求举行听证的权利，但该条系不完全列举，应当包括与明文列举的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”类似的其他对行政相对人权益产生较大影响的行政处罚。也就是说，人民法院认为，作出没收较大数额财产的行政处罚决定，也应当根据《行政处罚法》第四十二条的规定适用听证程序，而B工商局只按照行政处罚一般程序告知黄某等人有陈述、申辩的权利，没有告知听证权利，其作出的行政处罚决定依法应予撤销。 在本案中，人民法院对《行政处罚法》第四十二条中的“等”字作出扩大解释，把没收较大数额财产列入有权要求听证的范围。这就提出了一个新的问题，即在法律没有对某一程序作出明确规定的情况下，行政机关如何证明自身的程序事实符合法定要求。也就是说，人民法院不仅要求行政处罚案件在实体事实上符合相应的证明标准，还要求程序事实符合“程序正当”的证明标准。
三、确定行政处罚案件证明标准应当考虑多方面因素 从前文提到的3个案例可以看出，在审查行政处罚案件时，人民法院没有局限于工商机关普遍采用的“排除合理怀疑”证明标准，也没有将证明范围局限于实体领域。这既是行政法理论发展的必然结果，也是特定时空下行政法治的基本要求。因此，工商机关有必要关注司法审查标准的发展，根据行政处罚案件的具体情况准确选择、适用证明标准。笔者认为，工商机关在确定行政处罚案件证明标准时应当特别注重考虑3个方面的因素。 1.个体利益与社会公共利益、个体公正与执法效率的平衡。 一是个体利益与社会公共利益的平衡。 近年来，构建和谐社会理念深入人心，公民权利保护意识显著增强，一些执法机关在确定具体行政处罚案件证明标准时，往往注重保护个体利益而忽视社会公共利益。针对这种情况，笔者认为，可以区别案件类型和违法情节，合理设置证明标准，平衡两者关系。例如，拘留、劳动教养、责令停产停业和吊销执照等行政行为对行政相对人人身、财产权益有重大影响，行政机关负担较重的举证责任，应当适用排除合理怀疑标准。也就是说，对当事人个体利益有重大影响的行政处罚案件，适宜采用较高的证明标准，一般行政处罚案件的证明标准可以适当降低。 在实践中，具体行政处罚案件可能涉及相互冲突的利益与价值，保护某一种利益或价值必须牺牲另一种利益或价值。前文中的案例2已经充分说明这一点。因此，在确定证明标准时，必须考虑证明标准对社会公共利益的影响，在个人利益和社会公共利益之间寻找平衡点。在这一理念的引导下，可以认为简易程序处罚行为的证明标准应当低于一般程序处罚行为的证明标准。否则，过高的行政处罚证明标准将导致行政处罚行为无法顺利完成，背离设置当场处罚程序的立法本意。 二是个体公正与执法效率的平衡。 近年来的行政立法更加注重追求社会公正，具体到行政处罚个案就是追求个体公正。为了实现立法目标、符合构建和谐社会的要求，人民法院在对行政处罚案件证明标准进行审查时，较少考虑执法的整体效率。 过于注重个体公正，客观上会降低执法效率，进而导致执法机构急剧膨胀，违法行为却无法得到有效查处。在需要花费大量人力物力查办的行政处罚案件中，如果当事人对证据具有绝对支配地位，应当适当降低证明标准，同时增加当事人的举证义务和证明责任。例如，我国台湾地区《行政程序法》第四十条规定，行政机关基于调查事实及证据之必要，得要求当事人或第三人提供必要之文书、资料或物品。又如，德国某联邦法院认为，在行政诉讼中，若无法查明真相之事实发生在某当事人之生活、支配、组织或责任范围内，则该当事人应承担此项事实真相不明之不利后果。由此可见，国外相关立法在确定证明标准时考虑了个体公正与执法效率的平衡问题。 2.结合行政处罚所适用实体法的规定确定证明标准。 截至目前，作为工商机关行政执法依据的法律有104部，行政法规有202部，部门规章有129部，还有大量地方性法规和政府规章。工商机关行政执法依据数量巨大，实体依据庞杂。其中，有不少作为工商机关行政处罚依据的实体法对工商机关的证明责任、当事人的举证责任作出了相应规定。需要注意的是，在法律适用上，效力层级为法律或者行政法规的实体法的规定，应当优于最高人民法院有关司法解释。 例如，《广告法》第三条规定，广告应当真实、合法，符合社会主义精神文明建设的要求。《广告法》第十条规定，广告使用数据、统计资料、调查结果、文摘、引用语，应当真实、准确，并表明出处。《食品安全法》第三十九条规定，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件；食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容；食品进货查验记录应当真实，保存期限不得少于2年。《食品安全法》 第六十七条规定，进口商应当建立食品进口和销售记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期、生产或者进口批号、保质期、出口商和购货者名称及联系方式、交货日期等内容；食品进口和销售记录应当真实，保存期限不得少于2年。进一步梳理可以发现，《消费者权益保护法》、《产品质量法》等法律都有此类规定。 此类实体法规定增加了当事人在行政程序中的举证义务，降低了工商机关所收集证据需要达到的证明程度，在一定程度上排除了“排除合理怀疑”证明标准的适用。笔者也注意到，因行政相对人具有相应举证能力而增加其举证义务、减轻行政机关举证责任的做法，不仅出现在个案中，也已经在某些领域得到最高人民法院的赞同。 例如，最高人民法院《关于审理证券行政处罚案件证据若干问题的座谈会纪要》（法〔2011〕225号）规定，监管机构根据《行政诉讼法》第三十二条、最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，对作出的被诉行政处罚决定承担举证责任。人民法院在审理证券行政处罚案件时，也应当考虑到部分类型的证券违法行为的特殊性，由监管机构承担主要违法事实的证明责任，通过推定的方式适当向原告、第三人转移部分特定事实的证明责任。监管机构在听证程序中书面明确告知行政相对人享有提供排除其涉嫌违法行为证据的权利，行政相对人能够提供但无正当理由拒不提供，后又在诉讼中提供的，人民法院一般不予采纳。 3.合理选择适用程序事实部分的证明标准。 众所周知，行政执法的程序正义与实体公正同样重要，程序要求有时甚至比实体要求更为重要。工商机关不仅要准确把握违法行为成立等实体事实的证明标准，还应当把握程序事实的证明标准，把证明标准的构建从以证明违法行为是否成立为中心转变到以证明行政处罚是否合法为中心。 从目前的执法实践看，确定程序事实的证明标准需要注意两个方面要求。 一是在法律没有明确规定执法程序的情况下，应当将程序正当作为证明标准之一。 例如，在没收较大数额财物时，应当考虑告知当事人要求听证的权利。同样，按照程序正当的证明标准，在依据《公司法》第一百九十九条作出撤销公司登记处罚决定时，尽管法律没有规定是否需要告知当事人有要求举行听证的权利，但考虑到撤销公司登记的行政处罚对行政相对人权益的影响可能大于吊销营业执照，而《行政处罚法》规定吊销营业执照需要告知听证权利，工商机关也应当告知当事人有权要求举行听证。 二是程序正当的证明标准应包括内部程序的正当。尽管有观点认为，立案审批、处罚审批、核审、集体讨论等内部程序不是司法审查的内容，不应成为证明标准衡量的内容，但工商机关的许多对外执法依据都对工商机关的内部审批程序作出了规定。这些以往被视为内部行政行为的审批程序，由于规定在对外执法依据中，已经演变为具有外部行政程序特征的程序，从而成为司法审查的内容。因此，这些内部程序也应当符合程序正当的证明标准要求。 综上，工商机关应当区分不同类型、不同程序下的行政处罚行为，进一步梳理相应的实体法依据，明确行政处罚案件中工商机关的举证程度。同时，要注重程序事实证明标准的运用，把握立法本意中确定的符合特定时空下行政法治要求的各种利益平衡，以进一步确定更为贴近执法实践、更能有效遏制、制裁违法行为的行政处罚案件证明标准。
□全国工商系统法制专家型人才培训班第一课题组 来源：中国工商报
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