关于行政执法证据的证明标准

关于行政执法证据的证明标准

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关于行政执法证据的证明标准

文/童永强

 

内容提要：本文提出了行政执法证据标准要低于刑事证据标准高于民事证据要求，从多个方面论述了行政执法证据标准立法的必要性和迫切性，探讨了行政执法各个环节证据标准的基本要求。

 

关键词：执法   证据   标准   规范

 

行政执法证据证明标准的概念和确定证明标准的意义

行政执法证明标准是指行政机关在行政处罚程序中利用证据证明违法案件事实和行政处罚程序事实所要达到的程度。行政处罚证明标准的确定，是行政机关认定案件事实的前提。证明标准要解决的问题是证据到什么程度时，才能认定待证事实。

具体到行政处罚中，证明标准就是证据达到行政机关对待证事实进行认定的最低（必要）限度。也就是说，当用来证明一个待证事实的证据达到这个限度或者要求时，这个待证事实在法律上就视为真实存在。对行政机关来说，行政处罚必须要能够经受起法院的审查。所以行政处罚证明标准同时也是行政复议、行政诉讼中对行政处罚进行审查的证明标准。

证据标准的制定要有合理性，符合当时当地的经济发展水平和实际情况，标准制定即不能过高也不能过低，标准过低就容易导致大量的错案发生，影响正常管理秩序；标准过高又会造成行政资源的浪费，损害纳税人利益，影响管理的有效性和行政效率。由于行政执法证据标准目前还没有法律法规的明确规定，造成不同的地方有自己的证据要求，有的过低，甚至只有一份行政相对人的调查笔录就定案；有的过高，要求执法人员查清是否具有否定性事项的证据比如相对人是否有精神病等。如果要求行政执法证据达到过高的标准需要执法人员付出超出法律要求的更大的努力，是一种无为的劳动，这是对执法资源的极大浪费，况且永远不可能达到完全的上限。无论如何，案件事实都已经过去，只能按照法律的要求和限度利用证据进行有限的“模拟和重现”，永远不可能完全恢复，因而这样做也是没有必要的。因此，只要达到了事实清楚的要求，满足证明标准的证据并不是越多越好，只需要提供必要而又充分的证据即可。证据的证明标准具体是由执法人员认定的、带有一定主观判断的、一个定性化的标准，没有也不可能存在定量化的标准。但证明标准应当满足公认的基本标准，以保证具体执法行为合法有效和后续通过司法程序的审查。

证明标准作为一种带有主观色彩的东西，它虽然是抽象的，但同时也是客观存在的，因为运用证据对案件事实加以证明的过程是人有目的的认识过程，这种认识过程是有规律的，人们完全可以通过经验积累和理论分析来把握它。实际上，无论对待证明标准理论的态度如何，法律中是否明确规定，证明标准这一尺度还是在认定事实过程中起着决定性的作用。因此，应尽快出台行政证据规定，确定对不同的行政案件的证明标准，明确对相对人义务性证据和一些出现可能小的否定性证据为行政相对人的举证义务。

 

行政案件证明标准的现状和不足

在我国三大诉讼法律体系（刑事、民事、行政）中，均有“以事实为根据，以法律为准绳”、“事实清楚，证据确实、充分”的规定。根据案件性质的不同，对当事人权益的影响不同，又有着不同的适用标准。刑事案件适用的是“排除合理怀疑的证明标准”，民事案件适用的是“优势证明标准”，以上两种案件有关证据的理论和相关法律规定已经趋于完善，证明标准要求也相对清晰。但行政案件证据的的立法相对滞后，行政案件的证明标准还不很明确，行政案件证据急需立法规定，证明标准亟待统一、清晰。目前，行政案件证据规定和证明标准的欠缺会产生一系列的问题：

　　（一）证明标准模糊所带来的风险，对执法人员形成了巨大压力，抑制了行政处罚数量。证明标准是履行证明责任的灯塔，如果证明标准模糊，行政执法人员认定的事实证明标准与法官的认定标准就会出现偏差，则会出现不同的法官有可能得出不同的结论，因为认定事实毕竟要法官运用心证的主观过程，所以这种偏差客观上是难免的。可是目前各地依法行政考核实行的是行政复议、行政诉讼败诉责任追究。这种考核导致任何行政机关不愿冒败诉风险，造成了过度紧张，这种过度紧张通过层级链条的传递和放大给行政执法人员形成了巨大的压力，促使行政执法人员不敢在证明标准的“底线”上做出处罚，而是过分追求高证明标准，导致减少行政处罚数量，以降低实施行政处罚行为带来的风险。这直接造成对违法行为不能及时处理和进行有效打击，影响正常的行政管理秩序，降低了行政效率。

（二）最低证明标准模糊，阻碍了解决取证难问题的探索。行政执法取证难问题一直是老大难问题，出现了取证难导致的违法行为低查处率与行政执法监管要求的高查处率之间的矛盾，如何平衡这个矛盾的关键就是明确证明标准。证明标准与取证难是成正比的，如果证明标准降低，取证难问题易解决，反之亦然。但是由于没有法律的明确规定，没有任何机关敢正式确认证明标准的“底线”最终在哪里。

　　（三）最低证明标准模糊，导致办案水平存在参差，甚至出现败诉。证据要达到如何标准，法律只是模糊地规定“案件事实清楚、证据确实充分”“盖然性”等，对此理解只能依靠执法人员自己内心对证明标准独特的理解和认识，这对执法人员的素质特别是法律知识，提出了很高的要求，其证明标准是否执行到位取决于执法人员的素质的高低。然而目前执法人员关于证据法方面的培训很少，对证明标准没有全面的理解，容易导致两种后果，一是因证据收集过少而导致行政诉讼败诉，二是因证据收集盲目性，导致执法效率下降。

因此，尽快明确行政处罚证据的证明标准极为重要、迫切。质监部门肩负着打假治劣的重任，对行政案件没有一个明确的证明标准会影响行政执法的效率和有效性，严重阻碍质监事业的发展。

 

确定行政案件证明标准的原则和应注意的问题

行政案件介于刑事诉讼和民事诉讼二者之间，应适用的是“清楚而有说服力的证明标准”。要求对案件的证明标准应严于民事案件，低于刑事案件。行政机关毕竟不是侦查机关，行政行为对效率的要求又比较高，行政处罚作为维护秩序的手段，其时效性要求较强；在现有条件下，要求排除一切可能性是做不到的，同时，行政案件毕竟是使用公权力的案件，行政案件的办理不像民事案件一般只涉及诉讼双方，而是极可能关乎社会公共利益，因此对证据的要求一定要严于民事案件的证据要求。如何为行政处罚确定一个比较明确的证明标准呢？

笔者认为根据行政执法案件证明标准的特点，有以下两个方面需要把握：第一，对一般的行政案件使用类似民事案件的高度盖然性标准，不必达到刑事案件那么高的证据标准要求；但应该达到公众能接受的证明程度，对行政相对人提出的没有违法行为的辩解和提出的证据线索应予以查明。第二，对某些影响较大的行政案件的证明标准，进行特别规定，根据不同案件的不同情况分层次考虑基本政策的需要，对不同案件规定不同的证明标准。在优势证明标准和高度盖然性标准之间掌握。

行政处罚是法律对违反行政秩序的人给予的行政制裁，虽然与民事诉讼、刑事诉讼同属法律适用的方式，但其与民事诉讼、刑事诉讼的性质是不同的，它有着自身的固有特点和独特功能。行政处罚是在近代以后才产生的，近代以前，刑罚是制裁的主要方式。随着社会的发展和进步，非刑罚化、非犯罪化的趋势开始出现并成为潮流；现代社会，社会事务日益复杂，秩序的专业化色彩越来越强，司法由于其非专业性和程序的复杂性不能完全适应这种变化，由此带来行政权的社会管理职能的日益膨胀。这种变化在客观上需要有一种适应新形势的制裁方式，它必须具有专业化和效率性的特点。从20世纪中叶开始，许多违法行为由受刑罚制裁转入“秩序罚”——行政处罚的范围，行政部门渐渐成为法律适用的“大户”。行政执法证明标准的特点之一，就是行政证明标准是分层次的，而对相对人权益可能产生影响的大小，就是分层次的考虑因素之一。行政处罚涉及相对人权益的方方面面，这种制裁有轻有重，轻到小数额的罚款，重到吊销某种许可证或执业资格。对于较重的处罚，法律一般都规定了较为复杂和严格的事实认定程序，有的还具有某些司法程序的特点，如听证程序。对于证明标准来说，也应当区别一般处罚案件与较重的处罚案件来分别确定，只有这样，才有利于保护相对人的合法权益，避免滥施处罚。

行政处罚是建立在事实认定基础上的法律适用。行政处罚的基本问题就是如何认定事实和如何正确选择法律规范并加以适用的问题。对于法律规范选择的规则，立法法有比较明确和具体的规定。理论界对这方面的研究也比较深入。但对于如何认定事实的问题，即行政处罚的证据规则，理论界关注不多，立法中的规定也非常少，已有的规定又过于原则和笼统。在行政处罚实践中，事实认定问题引起的争议频频发生，如何认定事实成为困扰执法人员的疑难问题，这种现状与证据规则的不明确、不完善有着必然的联系。行政处罚证据规则的内容，应当包括证据可采性、举证责任、证据的判断、证明标准等方面。

 

行政执法各环节证据证明标准的探讨

（一）确定相对人的证据。在行政执法中确定违法行为人是至关重要的，也是首要的。相对人为躲避行政处罚，会报虚假名字或在现场检查笔录中以及其他证据中书写虚假名字，更有的会对以前书证中出现的人称没有此人或不是本单位人，有的会提出有精神病等限制行为能力的观点以逃避处罚。所以这方面的证据的审查判断是很重要的。需有以下要件：公民的则需有其身份证，法人或其他组织的，需有营业执照、组织机构代码证、公章；受委托人需有委托书；发票、合同、许可证等证明中记载的的相对人高于其他证据证据证明的相对人，当证据中的相对人确定有冲突时，需有其他证据排除冲突；各证据中的相对人能互相印证为同一主体。 

1.对违法行为实施人真实主体的查明。在刑事诉讼和民事诉讼的相关证据规定中，对相对人身份确认的证明要求和其他证据有着相反的取向，民事诉讼要求首先要明确相对人，根据《民事诉讼法》第108条，相对人不明确的法院根本不予受理该民事诉讼。但在刑事诉讼中，对相对人的确定相应宽松，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百二十八条第二款：犯罪嫌疑人不讲真实姓名、住址，身份不明的，侦查羁押期限自查清其身份之日起计算，但是不得停止对其犯罪行为的侦查取证。对于犯罪事实清楚，证据确实、充分的，也可以按其自报的姓名移送人民检察院审查起诉。 根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释第一百一十七条第（六）项：对于被告人真实身份不明，但符合刑事诉讼法第一百二十八条第二款规定的，人民法院应当依法受理。 刑事案件要求即使不能查清相对人的情况，案件也要继续办理。行政案件也属于公权力的使用，应倾向于刑事案件对相对人的证明要求，尽量查明责任人，暂时不能查明时发现违法行为也应予以处罚或采取强制措施。

2.行为主体行为能力和其他否定性证据的查明和判断。无论在民事案件还是在刑事案件中，否定性证据都应由提出人举证，即使在刑事案件中，只要无证据证明存在精神疾病的可能和病史一般即使辩护人提出也不做精神病鉴定，民事案件更是要求提出者自己出示证据才可能引发鉴定。行政案件中同样不应把行为人的行为能力作为一项调查的事项，因为排除行政处罚责任的事项还很多，比如是不是外交豁免人员等，因此，对否定性的证据应由提出人举证，不应作为案件调查的事项。

（二）证明违法事实的证据。

1.对证据证明程度的一般要求。现行《行政诉讼法》第五十四条规定行政行为被否定的标准为“主要证据不足”，这一规定是目前我国立法上对具体行政行为(包括行政处罚)证明标准的惟一规定，它体现了我国行政法学界对证明标准的认识、研究成果和共识，即对行政行为的证据标准不能过严，这个标准有合理的成分，在实践中对提高行政效率起到了一定的作用。但这个证明标准还存在着很多不足，对“不属于主要证据不足”这个标准必须作进一步的完善。　首先必须明确什么是“主要证据”。笔者认为，所谓主要证据是指这样一种证据，对于一个待证事实来说，如果没有它的话，待证事实就不可能成立。应当按照处罚对相对人权益影响大小分不同情况进行讨论，具体而言，就是按照《行政处罚法》规定的三种适用不同程序的案件分类进行讨论；因此，行政处罚证明标准应当有三个，即听证程序类案件、普通程序类案件、简易程序类案件。

对于普通程序的案件来说，“不属于主要证据不足”应当界定为主要证据基本充足。主要证据基本充足是指：对一个待证事实来说，行政机关只要掌握了主要证据，该待证事实就推定存在；当相对人不能提出反证或者提出的反证不足以否定上述推定存在的待证事实的可能性时，行政机关就可以认定该待证事实。对于适用听证程序的案件来说，“不属于主要证据不足”应当界定为主要证据充足。主要证据充足是指：对一个待证事实来说，行政机关掌握了主要证据，相对人如果提出反证，行政机关就应当对反证支持的新的待证事实进行调查，如果依本行业知识判断，新的待证事实存在的盖然性较高，而行政机关的上述调查不足以否定新的待证事实时，行政机关不能认定待证事实；如果依本行业知识判断，新的待证事实存在的盖然性较低，而行政机关的上述调查证明新的待定事实有不存在的可能时，行政机关就可以认定该待证事实。对于适用简易程序的案件来说，“不属于主要证据不足”应当界定为已有主要证据。

2.对相对人自认违法行为的采信问题。在刑事诉讼和民事诉讼中，关于相对人对不利事实的自认采取了不同的定案标准，在民事诉讼中，当事人的自认一般必然导致对案件事实的确认，而在刑事诉讼中则规定只有口供而没有其他证据佐证不能定案。在行政案件中，笔者认为对自认应做具体分析，一般情况下应直接作为定案依据，只有在存在相反证据的情况下才可以否定自认。对于自认后又反悔的，应参照民事诉讼的规定，要求当事人提出反证或反证线索，不能提供反证或反证线索查证不属实的应采信自认，驳回对自认的反悔。现在国内即使是在刑事司法实践中对相对人已经供述犯罪事实后又翻供的也有极其严格的要求，要求翻供者必须说明当时作出错误供述的理由并要求提供证据，相对人翻供不能提供遭到刑讯逼供的证据的，一般不会采信翻供的内容。因此，行政案件中对相对人原来认可违法行为后来又反悔的，一般不应采信，仍可将其原来的对违法行为认可的笔录作为定案证据使用。对当事人委托的代理人也应作为当事人本人对待，当事人委托的代理人调查取证时的承认视为当事人的承认，但应当提交经当事人特别授权的授权委托书；当事人在场但对其代理人的承认不作否认表示的，视为当事人的承认，但应当在询问调查笔录中作记载。当事人在行政处罚决定送达前反悔的，除非其有充分证据证明其承认是在受胁迫或者重大误解情况下作出的与事实不符的承认，否则其承认应作为认定案件事实的根据。

3.义务性证据。有关相对人因没有许可证、认证、标准等经营手续或需要相对人提供其有经营资格等手续等的案件相对人应承担一定举证责任，只要相对人不能提供相应的证件或合法经营的手续就应认定违法行为的存在，不能要求执法人员收集相对人没有证件的否定性证据，因为一来在现实中很困难，二来也没有这个必要。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”可见相对人有义务提供的证据而拒不提供的，即使到了诉讼阶段也不予采信。因此，义务性证据、否定性证据应由相对人承担举证责任，执法人员不应设法收集这类证据，只是应该通知相对人提供这类证据。如果相对人拒不出示证据，在行政复议或行政诉讼中这类证据不能作为认定具体行政行为违法的根据。

（三）对违法行为后果的证明。危害后果是指违法行为对法律保护的社会关系已经造成的实际损害。危害后果包括影响定案的危害后果和影响处罚种类及幅度的危害后果。查清危害后果通常应当查清违法经营额、违法所得、物品价值、数量等。法律、法规、规章或者其他规范性文件对计算方法有规定的，依其规定准确计算。证明危害后果通常应当需要反映违法经营额、违法所得、物品价值、数量等方面的合同、发票、账簿以及其他有关资料。有这些资料就足以证明危害后果，但在有些行政案件中，这类证据很难取得，考虑到违法行为的危害性以及违法后果查清的难度，如果有证据证明违法事实的存在，对危害后果的证据可以凭一些证人证言或相对人陈述就可以定案。

综上，为保证执法行为达到“事实清楚、证据确凿、程序合法”，办案人员保质保量地顺利完成案件的查处工作，应尽快明确行政处罚案件的证明标准，是办案人员能清晰地预见自己所办理案件的质量以及在以后可能的行政复议和行政诉讼中的结果，行政案件的证明标准应根据不同的案件在优势证明标准和高度盖然性证明标准之间掌握。

 

【参考文献】

1、 贾亦斌：工商行政处罚案件证据标准

2、 袁劲屹：论行政处罚的证明标准

3、 徐继敏：试论行政处罚证据制度

4、 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2006年版

5、 马怀德、刘东亮：《行政诉讼证据问题研究》，中国法制出版社2005年版

（作者单位：衡水纤检所）