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工商行政处罚案件审核，是指工商行政管理机关的法制机构对办案机构已经调查终结并提出处理意见的行政处罚案件在下达行政处罚决定之前进行的审查，包括提出书面认定意见或者改正、补足建议，是一种内部执法监督制度。审核的相关规定，散见于《中华人民共和国行政处罚法》和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等法律、法规和部门规章。 工商行政处罚案件审核的实质是部门内部对行政处罚案件的自查自纠。其作用在于维护行政相对人合法权益、防止办案机关及办案人员发生滥用职权等违法行政行为、提高行政效率、促进本部门依法行政,同时加强对各单位行政执法工作的指导和监督，及时发现和解决执法办案中存在的问题，从严规范行政处罚行为，提高案件质量。 一、案件审核的原则 案件审核必须以事实为根据，以法律为准绳，遵循合法及时、客观公正、有错必纠、监督与指导相结合、教育与惩处相结合的原则。工商部门内设法制机构在对本部门行政处罚案件进行审核时，应坚持以下原则： （一）合法性原则 合法即依法行政。工商机关作为执法部门，首先要确保自身行为具有合法性。行政处罚案件本身的合法性，是行政诉讼中审查的重点，因此也是工商行政处罚案件审核的重点。 行政主体的合法，行政主体是个抽象的概念，指依法取得行政职权，能以自己名义独立进行行政管理活动，作出影响相对人权利、义务的行政行为，并承担由此产生的法律后果的行政组织。并非所以行政机关都是行政主体，行政主体具有合法性，简单的说就是首先对行政相对人的违法行为依法具有管辖权。越权本身即是一种违法行政行为，如果涉及其他部门的职权，即使违法行为存在，或者违法经营金额、违法性质超过一定界线，构成法律规定的应由其他部门管辖，比如应由公安部门处理的，工商机关也不应进行管辖。地域管辖、级别管辖情况也是如此。 行政处罚程序合法，程序违法行为如超过法定时限、未告知当事人权利义务、未按规定进行听政等较为常见。 对行政处罚对象的正确，如当事人的认定、当事人是否具有完全的民事行为能力等，都在审查范围之内。 适用法律正确，我国法律较为完善，亦较为庞杂，法律之间常见交错、甚至冲突，新法与旧法之间对同一行为的规定甚至可能相反。所以，办案机构是否严格“以法律为准绳”，对案件进行准确定性，遵照上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于普通法的原则选择适用法律，都是对工商行政处罚案件的审核范围之内。 （二）合理性原则 合理性原则的确立，主要是基于行政处罚自由裁量权的存在和防止其滥用，适用的目的在于对行政处罚自由裁量权的监督，要求作出的行政处罚客观、适度，最大限度的符合理性。例如《企业年度检验办法》中对公司未按规定接受企业年度检验的处罚幅度为一万以上十万以下。不同地域、不同行业、不同规模、不同经营状况的公司对行政处罚的承受能力也各不相同，此类行政处罚案件的处罚幅度，应根据公司状况、本地经济情况、公司违法情节、性质及影响等因素进行衡量，审查此处罚幅度是否必须、是否恰当，以及此处罚是否能达到维护社会经济秩序、规范公司经营行为的实际效果。 罚款并不是行政处罚的目的。行政处罚的立法目的是为了矫正当事人违法法律正义、危害法律保护的社会秩序的违法行为，预防违法行为再次发生。所以，以体现立法目的为行政处罚的出发点，才能切实的贯彻和落实公平、正义，作到最大限度的合理。 合理性原则体现在行政处罚中，一个基本要求就是对违法行为的客观危害程度、主观恶性予以公正、客观、科学的评估。《行政处罚法》对这一要求亦有明确的规定，即“设定和实施行政处罚必须以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。 （三）案件审核的效率原则 行政机关的运转资金来源于纳税人的税款，无论是办案人员还是案件审核人员，都应该充分的珍惜和有效的利用，提高行政效能是行政机关的责任，也是建设服务型政府、执法为民的要求。因此，为减少执法成本，提高工作效率，保证执法质量，行政处罚案件审核应当坚持行政效率原则。 案件审核超过一定的期限即是对公共资源的浪费。所以，不能因为过分强调公正而忽略效率，更不能为了使自己对案件的审核工作放心而久拖不决。例如就偏远的基层工商所办案而言，从立案开始，到提请扣留封存、提交核审意见、提交调查终结报告、报送行政处罚告知书、提交行政处罚决定审批表、最后领取行政处罚决定书，到上级机关要往返数次，如果案审过程中案件审核人员未“一次性告知”办案人员需要补充的材料等问题，往返更甚，极端的情况是办案人员用一天时间即取完了案件的全部材料，而用一个月甚至更长时间来应付法制机构冗长的审查。 所以，案件审核机构及审核人员可以参照对外服务的模式，在一定期限内核查案件情况，并在审核完毕后“一次性告知”办案机构需要补充调查的问题。 二、案件审核的内容 审查办案机构报送的案件材料是否符合：“对承办案件具有管辖权；事实清楚；证据充分；定性准确；处罚适当；程序合法；各类法律文书使用规范。”的条件。具体审查： （一）所办案件是否具有管辖权：1．所办案件是否属于工商部门管辖范围；2．所办案件是否符合地域管辖原则；3．所办案件是否超越级别管辖。 有的案件认定事实完全错误，如将侵犯植物新品种权案件认定为商标侵权案件，而侵犯植物新品种权不属工商部门管辖。 （二）行政处罚相对人的基本情况是否清楚：1．行政处罚相对人是否具有法定责任能力；2．行政处罚相对人是否是行政违法主体；3．行政处罚相对人的名称是否准确无误；（自然人的姓名是否与其身份证件上的名称相符，法人和其他组织的名称是否与其营业执照上的名称相符。） 如，按照我国法律的规定，未经登记的非法组织不能作为法律关系主体，对以未经登记成立的非法组织（如无照的企业）的名义从事违法经营时，本应以该非法组织的出资人或开办者作为处罚的当事人，却错误地将该非法组织列为当事人。 （三）案件事实是否清楚，证据是否充分：1．证据是否充分有效，是否具有客观性、关联性、合法性；2．作为行政处罚前提和基础的客观情况是否清楚明确，对违法所得或者非法经营额的计算是否准确有据。 有的案件所认定的事实，如非法收购的粮食具体数量、当事人非法经营额等，在案卷中并无相关的证据来证实。有的案件认定关键事实不够准确，如不合格产品的货值金额等出现计算错误，或者认定事实时使用了“金额XXX余元”等不确切的词语。有的案件证据太薄弱，甚至仅有1份当事人询问笔录，而无其他印证材料，一旦当事人翻供后果将很严重。 （四）案件定性是否准确； （五）适用法律、法规、规章是否准确：1．适用法律、法规、规章及适用条款是否正确，有无适用未生效或者已经失效的法律、法规、规章的情况；2．适用法律、法规、规章的处罚种类、范围是否恰当。 （六）处罚是否适当；行政处罚幅度是否适度合理，有无畸轻畸重、显失公平的情况； （七）程序是否符合法律规定； 例如有的案件未履行行政处罚事先告知程序，或者符合听证的要求却未告知当事人有权要求听证，或者未见当事人签署的《送达回证》。有的案件履行了行政处罚事先告知程序后，经对当事人陈述申辩意见进行复核等原因，最终定性处罚依据、所认定的违法事实等发生了变化，但作出行政处罚决定前却未再次告知当事人。 （八）行政执法文书是否统一规范； 如采取扣留措施时，仅出具《扣留财物通知书》，而未同时出具省工商局统一制发并编有号码的《罚没财物暂扣单》（四联单）。 （九）草拟的行政处罚决定书是否格式规范、用语严谨，有无概念不清或者其他容易引起误解和争议的情况； （十）其他应当审核的事项。 三、“以事实为根据”的证据材料审查 行政诉讼法对行政案件证据的要求是合法性、真实性和关联性，要求充分、确凿。据以对案件定性的事实及证据材料，如果不能事实清楚，就不能证据确凿，也不能定性准确，更不能达到处罚适当。因此，对案件事实的审查是具体的案件审核过程中的重点。对案件事实的审查主要应针对案件证据材料进行书式审查，避免因过多的听取办案人员陈述而对案件的认定产生影响。 （一）对案件来源的审查。如投诉、举报、监督检查的原始材料，现场检查笔录、现场照片等第一手材料，防止“钓鱼执法”、报复陷害等违法行政行为的出现。是对案件事实进行核查的第一步，保证案件来源的真实、客观。 （二）对材料客观性、真实性的审查，重点在于材料的真实性。如是否存在办案人员造假、办案人员被欺骗提取的是虚假材料、当事人说谎、当事人有意提供虚假材料、当事人翻供、当事人及证人、利害关系人之间的证言不一致等情况，区分出原始证据和传来证据、直接证据和间接证据、书证物证和证言等证据之间的主次，进行真实性的对比，作出对某证据采信与否、是否作为定案的主要证据等决策。 （三）对证据关联性的审查。无数张票据中可能只有一张是与本案有关的，证据材料如果与本案无关，提取得再多也无意义。同时，对证据的选择不能抓大放小，只看重几个本案的关键证据而忽略其他证据，或者过分关注细节，陷于某个不影响定案的次要证据的论证不可自拔。 （四）对证据证明作用审查。行政处罚适用“无罪推论”，工商行政机关进行调查的出发点，是为了证明当事人无违法行为、违法行为轻微或存在应当适用从轻、减轻处罚的情节，而不是适用“有罪推论”一步一步的去证明当事人违法。“有罪推论”导致的结果就是执法人员带着有色眼镜看问题，盯着“证明当事人违法”的目标走进有目的、有选择取证的死胡同。这种取证方式容易造成所取的证据材料目标单一、挂一漏万，有利于当事人的证据被忽略，以至于当事人利用这些被忽略的证据取得行政诉讼胜诉的结果。 （五）对证据材料细节的审查。有句话叫“细节决定成败”，一个细小的错误出现在即使不算关键的材料上，也可能成为使证据链断裂、案件性质颠覆的“蚁穴”。这种细小的错误可能是办案人员疏忽大意造成的，严重的是当事人故意留下的。例如，未甲存在违法经营行为， 1月5日的时候向工商机关提供了作为其违法经营重要证据的1月1日收款票据，而该票据落款日期为1月10日，如果工商机关以该票据作为定案的重要证据，则无疑掉了当事人的陷阱。 （六）根据已有材料对案件过程的掌握。凡事皆有起因、经过、结果，违法案件也有其来龙去脉，正如流水作业一样，违法行为也是“从产到销一条线”。当事人购进原料、生产、销售过程，即是从准备到实施，再到获取利润的过程。与案件有关的每个步骤的事实，都应有证据材料进行支撑，且这些材料要和“流水线”一样环环相扣，由一张张的照片组成一部完整的电影。证据材料应与案件事实想吻合，例如甲生产有产品100份，销售有80份，被查扣10份，则剩余10份商品的去向须调查清楚，未查明的，则不能认为案件事实清楚、调查终结。同时如前所述，案件审核时应审查是否存在“案件事实与证据材料吻合”的造假材料的情况。 （七）注意审查证据之间的相互影响关系。违法案件中存在有部分“代人受过”的情况，例如：某案中，甲公司委托自然人乙发布户外广告，未经户外广告登记，乙以妻子的名义开设有一家广告公司，该公司营业执照处于有效期内，但无足够的可执行财产。案发后，甲公司未逃避罚款、转嫁责任，强迫乙与其签定户外广告发布合同。乙因是自然人，不能承担未经登记擅自发布户外广告的违法责任，以其妻子公司的名义补签户外广告发布合同。本案中，甲、以即恶意串通，只有结合已取得的其他材料，利用证据之间的相互冲突，才能推翻其补签的合同，使案件事实得以澄清。 一是办案人员与案件审核人员意见的差异。办案人员与案件审核人员之间的意见不可能完全相同，甚至可能出现两者意见相左的情况。首先，办案人员处在执法办案的第一线，较多的接触当事人、了解案件情况，无论是直觉、知识、经验，还是先入为主的印象，或者个人思维方式、情感倾向等原因，往往从案发时起即形成自己对案件的意见。而案件审核人员接触的是办案人员递交的案卷材料、办案人员对案情的陈述，进而形成自己的审核意见。此时，应按照案件审核实行的合议制度，法制机构的工作人员各自对案件的合法性与合理性提出充分意见后，按照少数服从多数的原则作出审核意见、提交案审会讨论。 二是根据案件材料推导出的不同案件事实。根据“疑罪从无”的原则，当有材料能够证明案件事实存在其他可能性时，应采用疑罪从无的原则进行审查。有时一个材料可以推导出两个以上的不同结果。对那些根据材料可以推导出存在其他当事人、当事人可能存在其他身份等导致案件事实认定走向歧途的情况，办案人员及案件审核人员均应审慎对待，不能仓促的急于结案。不能因为案件存在其他可能性而使实际的当事人逃避惩罚或者使被处罚人承受不适当的处罚。 其次是因为材料之间的相互冲突，导致推导出不同的结果。有时是两个以上不同的材料将案件引向两个以上不同的方向。材料之间相互冲突，谁是谁非？此时应首先审查冲突材料的真实性、与本案的关联性、分清真伪和证明力大小，分清是否存在两个以上的真实存在的违法事实。 五、关于案件审核人员角色的定位 案件审核人员不能站在办案人员、当事人的立场来看问题，而是需要站在客观、公正的旁观者立场，甚至站在作为反对者的行政相对人的立场来看待案件。 案件审核人员的合格角色应是：案件的法官、当事人的律师、办案人员的顾问。即应使自己的案件审核工作处于行政诉讼之中，以法官的眼光来客观、公正，不带着对本部门、办案人员、当事人感情色彩的中立立场来看待案件；以当事人的辩护律师的法律职业眼光及反方的立场来审视工商行政处罚案件的缺陷和错误；以办案人员顾问的身份帮助办案人员查漏补缺、提高办案水平、促进执法办案的规范。 只有如此，才能“旁观者清”，不带感情倾向的、清楚、冷静的找出案件不足之处、弥补调查取证过程中的缺陷，规范行政执法行为、避免行政诉讼败诉、充分起到办案人员“镜子”的作用。 |
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