行政复议法律制度

二、基本原则（大纲要求：熟悉）（P74）

表1—5—1

原  则	基本涵义
合法原则	（1）履行行政复议职责的主体应当合法 （2）审理复议案件的依据应当合法 （3）审理复议案件的程序应当合法
公正原则	（1）平等对待当事人各方 （2）对被申请的具体行政行为不仅应当审查其合法性，而且应当审查其合理性（实质公正） （3）正当、合理地行使复议裁量权
公开原则	（1）行政复议过程公开 （2）行政复议依据公开 【解释】申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝 （3）复议的结果和作出决定的理由公开
及时原则	（1）及时受理复议申请 （2）严格遵守审理期限的规定 （3）及时作出行政复议决定 （4）及时执行复议决定
便民原则	（1）对不能提供书面申请的相对人，可允许其以口头方式提出复议申请 （2）有条件的行政复议机构可以接受以电子邮件形式提出的行政复议申请
禁止不利变更原则	行政复议机关在“申请人的行政复议请求范围内”，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定（如增加处罚种类或加重对申请人的处罚）

第二节  行政复议的受案范围

 

一、行政复议受案范围（大纲要求：掌握）

1．对行政机关作出的行政处罚决定不服的；

2．对行政机关作出的行政强制措施决定不服的；

3．对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销等决定不服的；

4．对行政机关作出的关于确认不动产的所有权或使用权的决定不服的；

5．认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；

6．认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；

7．认为行政机关违法要求履行义务的；

8．认为行政机关不依法办理行政许可或者审批、登记等事项的；

9．认为行政机关不履行保护人身权、财产权、受教育权法定职责的；

10．认为行政机关不依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费的；

11．认为行政机关其他“具体行政行为”（如政府信息公开、行政奖励、行政裁决等）侵犯其合法权益的。

【解释1】第8～10项均为不作为的具体行政行为。

【解释2】第11项的兜底条款揭示了可以申请行政复议的案件的最为本质的特征——“具体行政行为”。

【解释3】根据《行政复议法》第8条规定：（1）不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。（2）不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。（不能提起行政复议）

二、“一并审查”（大纲要求：熟悉）（P77）

1．公民、法人或其他组织在申请行政复议时，可“一并”提出对具体行政行为所依据的有关规定的审查申请。

【解释】不能单独提出对“有关规定”的复议申请，只能“一并”提出，即该规定必须是原具体行政行为的依据，且是被申请人在行政程序中作出该具体行政行为时引用的规定，申请人可以要求复议机关对其进行审查。

2．可以一并审查的“规定”

可以审查的“规定”是指国务院有关部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定以及乡、镇人民政府的规定等。

【解释1】仅限于“规定”，不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。

【解释2】国务院规定并不在可一并审查的规定范围内。

3．行政复议机关的处理

（1）行政复议机关对该规定有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在60日内依法处理。

（2）处理期间，中止对具体行政行为的审查。

三、行政复议中止和终止（大纲要求：掌握）（P87）

表1—5—2

	情  形	法律后果
中止	（1）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的 （2）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的 （3）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的 （4）作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的 （5）申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的 （6）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的 （7）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的 （8）其他需要中止行政复议的情形	（1）暂停复议程序 （2）行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理 （3）行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人
直接 终止	（1）申请人要求撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回的 （2）作为申请人的自然人死亡，没有近亲属或者其近亲属放弃行政复议权利的 （3）作为申请人的法人或者其他组织终止，其权利义务的承受人放弃行政复议权利的 （4）申请人与被申请人依法经行政复议机构准许达成和解的 （5）申请人对行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因申请人同一违法行为涉嫌犯罪，该行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施变更为刑事拘留的	复议程序结束
先中止 后终止	发生中止第（1）～（3）项的情形，中止行政复议的，满60日行政复议中止的原因仍未消除的，行政复议终止

五、行政复议决定及其执行（大纲要求：掌握）（P90）

1．决定的种类及适用情形

表1—5—3

决定种类	具体情形
维持决定	具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当
履行决定	被申请人没有履行法定职责的
撤销、变更或者 确认违法	（1）主要事实不清、证据不足 （2）适用依据错误 （3）违反法定程序 （4）超越或者滥用职权 （5）具体行政行为明显不当 【解释1】具体行政行为有下列情形之一，行政复议机关可以决定“变更”：（1）认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但是明显不当或者适用依据错误；（2）认定事实不清，证据不足，但是经行政复议机关审理查明事实清楚，证据确凿 【解释2】行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为 【解释3】行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日 【解释4】行政复议机关“在申请人的行政复议请求范围”内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定（如增加处罚种类或加重对申请人的处罚）
责令被申请人赔偿	（1）依申请 公民、法人或其他组织在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合《国家赔偿法》的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿 （2）依职权 公民、法人或其他组织在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定撤销或者变更有关具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施或者赔偿相应的价款 【加算利息】返还执行的罚款或罚金、追缴或者没收的金钱、解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息（2012年新增）
驳回行政复议申请	（1）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的 （2）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定的受理条件的

二、税务行政复议的范围和管辖（大纲要求：掌握）（P92）

（一）税务行政复议范围

1．可以申请行政复议的税务具体行政行为

（1）征税行为，包括①确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税、退税、抵扣税款、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点和税款征收方式等具体行政行为，②征收税款、加收滞纳金，③扣缴义务人、受税务机关委托的单位和个人作出的代扣代缴、代收代缴、代征行为等。

【解释1】对税务机关的征税行为不服的，应当先申请行政复议，对行政复议决定仍不服的，才能提起行政诉讼。

【解释2】对税务机关的征税行为不服提出税务复议申请的，须以依照税务机关的纳税决定缴纳税款或者提供相应担保为前提。

（2）行政许可、行政审批行为。

（3）发票管理行为，包括发售、收缴、代开发票等。

（4）税收保全措施、强制执行措施。

（5）行政处罚行为，包括罚款、没收财物和违法所得、停止出口退税权。

（6）不依法履行下列职责的行为，包括颁发税务登记证，开具、出具完税凭证、外出经营活动税收管理证明，行政赔偿，行政奖励，其他不依法履行职责的行为。

（7）资格认定行为。

（8）不依法确认纳税担保行为。

（9）政府信息公开工作中的具体行政行为。

（10）纳税信用等级评定行为。

（11）通知出入境管理机关阻止出境行为。

（12）其他具体行政行为。

2．可以申请“一并审查”的事项

申请人（纳税人及其他当事人）认为税务机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，对具体行政行为申请行政复议时，可以“一并”向行政复议机关提出对有关规定的审查申请：

（1）国家税务总局和国务院其他部门的规定；

（2）其他各级税务机关的规定；

（3）地方各级人民政府的规定；

（4）地方人民政府工作部门的规定。

【解释】税务行政复议受案范围的规定和一般行政复议受案范围的规定是一致的，是在税务领域对一般行政复议受案范围进行具体化，都遵循一个基本原则，即对“具体行政行为”可以提起复议，对“抽象行政行为”只能在对具体行政行为申请复议时“一并”向复议机关提出审查申请。

【例题·多选题】根据税务行政复议法律制度的规定，纳税人对税务机关（    ）的行为不服，可以不经复议直接向法院提起行政诉讼。（2011年）

A．评定纳税信用等级

B．采取税收强制执行措施

C．不依法确认纳税担保是否有效

D．确认税款征收方式

E．加收滞纳金

【答案】ABC

【解析】选项ABC均不属于“征税行为”，不适用复议前置。

（二）税务行政复议管辖

1．一般管辖

（1）上级管辖

对各级国家税务局的具体行政行为不服的，向上一级国家税务局申请行政复议。

（2）选择管辖

对各级地方税务局的具体行政行为不服的，可以选择向其上一级地方税务局或者该税务局的本级人民政府申请行政复议。省级人大及其常委会、人民政府对复议管辖另有规定的，从其规定。

（3）本级管辖

对国家税务总局的具体行政行为不服的，向国家税务总局申请行政复议；对行政复议决定不服的，申请人可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决；国务院的裁决为最终裁决。

2．特殊管辖

（1）对计划单列市税务局的具体行政行为不服的，向省税务局申请行政复议。

（2）对税务所（分局）、各级税务局的稽查局的具体行政行为不服的，向其所属税务局申请行政复议。

（3）对两个以上税务机关共同作出的具体行政行为不服的，向共同上一级税务机关申请行政复议；对税务机关与其他行政机关共同作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议。

（4）对被撤销的税务机关在撤销以前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的税务机关的上一级税务机关申请行政复议。

（5）对税务机关作出的逾期不缴纳罚款加处罚款决定不服的，向作出行政处罚决定的税务机关申请行政复议。

（6）对已处罚款和加处罚款“都不服”的，一并向作出行政处罚决定的税务机关的上一级税务机关申请行政复议。

3．统一受理与转送管辖

除对计划单列市税务局的具体行政行为不服的，向省税务局申请行政复议的情形外，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提交行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依法转送。

三、税务行政复议的申请人和被申请人（大纲要求：掌握）（P93）

1．非具体行政行为的行政管理相对人，但其权利直接被该具体行政行为所剥夺、限制或者被赋予义务的公民、法人或者其他组织，在行政管理相对人没有申请行政复议时，可以单独申请行政复议。

【解释】税务行政复议的申请人不仅限于纳税义务人、扣缴义务人。

【例题·单选题】根据税务行政复议法律制度的规定，提出税务行政复议申请的主体（    ）。（2007年）

A．只能是纳税义务人或者扣缴义务人

B．可以是其权利直接被税务具体行政行为所剥夺、限制或者被赋予义务的第三人

C．可以是企业纳税人的财务人员

D．必须是作出税务具体行政行为的税务机关

【答案】B

【解析】（1）行政复议申请人只能是“民”，排除选项D；（2）选项C：如果提起税务行政复议，应以该纳税人企业为申请人，而非以其财务人员为申请人，予以排除；（3）选项AB：非具体行政行为的行政管理相对人，但其权利直接被该具体行政行为所剥夺、限制或者被赋予义务的公民、法人或其他组织，在行政管理相对人没有申请行政复议时，可以单独申请行政复议。

2．被申请人的确定

（1）原则性规定

申请人对具体行政行为不服申请行政复议的，作出该具体行政行为的税务机关为被申请人。

（2）具体规定

①申请人对扣缴义务人的扣缴税款行为不服的，主管该扣缴义务人的税务机关为被申请人。

②对税务机关委托的单位和个人的代征行为不服的，委托税务机关为被申请人。

③对税务机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为不服的，税务机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。

④对税务机关与其他组织以共同名义作出具体行政行为不服的，税务机关为被申请人。

⑤对税务机关依照法律、法规和规章规定，经上级税务机关批准作出具体行政行为不服的，批准机关为被申请人。

⑥对经重大税务案件审理程序作出的决定不服的，审理委员会所在税务机关为被申请人。

⑦对税务机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，以自己名义对外作出具体行政行为不服的，税务机关为被申请人。（种类越权）

3．第三人

【解释】在税务行政复议中，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的税务具体行政行为有利害关系的，也可以依申请或经税务行政复议机关通知，作为第三人参加行政复议；第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。

4．委托代理人

申请人、第三人可以委托（书面或口头）1～2名代理人参加行政复议；被申请人不得委托本机关以外的人员参加行政复议。

四、税务行政复议的申请与受理（大纲要求：掌握）（P94）

1．复议前置

申请人对税务机关作出的“征税行为”不服的，应当先向行政复议机关申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

2．申请人申请税务行政复议的，必须依照税务机关根据法律、法规确定的税额、期限，先行缴纳或者解缴税款和滞纳金，或者提供相应的担保，才可以在缴清税款和滞纳金以后或者所提供的担保得到作出具体行政行为的税务机关确认之日起60日内提出行政复议申请。

3．申请人对税务机关作出逾期不缴纳罚款加处罚款的决定不服的，应当先缴纳罚款和加处罚款，再申请行政复议。

4．纳税人及其他当事人依法提出行政复议申请，复议机关无正当理由不予受理且申请人没有向人民法院提起行政诉讼的，上级税务行关应当责令其受理。

5．必要时，上级税务行政机关也可以直接受理或者提审下级税务机关管辖的行政复议案件。

五、税务行政复议证据（大纲要求：掌握）（P96）

1．种类

税务行政复议证据包括以下类别：书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录、“现场笔录”。

2．举证责任

在税务行政复议程序中，“被申请人”对其作出的税务具体行政行为负有举证责任。

3．在税务行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。

【解释】应当收集好证据再作出具体行政行为，事后收集的的证据无效。

4．调查取证时，行政复议工作人员不得少于2人，并应当向当事人和有关人员出示证件。

5．行政复议机构“向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料”过程中取得的有关材料，不得作为支持被申请人具体行政行为的证据。

6．行政复议机关应当审查证据的合法性、真实性和关联性。

7．下列证据材料不得作为定案依据

（1）违反法定程序收集的证据材料；

（2）以偷拍、偷录和窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料；

（3）以利诱、欺诈、胁迫和暴力等不正当手段获取的证据材料；

（4）无正当事由超出举证期限提供的证据材料；

（5）无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方不予认可的证据的复制件、复制品；

（6）无法辨明真伪的证据材料；

（7）不能正确表达意志的证人提供的证言；

（8）不具备合法性、真实性的其他证据材料。

六、税务行政复议审查和决定（大纲要求：掌握）（P96）

1．税务行政复议听证

（1）对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。

（2）听证应当公开举行，但是涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。

（3）听证应当制作笔录；申请人、被申请人和第三人应当确认听证笔录内容；行政复议听证笔录应当附卷，作为行政复议机构审理案件的依据之一。

2．税务行政复议决定作出前，申请人要求撤回税务行政复议申请的，“经行政复议机构同意”，可以撤回，但不得以同一基本事实或理由重新申请复议。

3．税务行政复议机关责令被申请人重新作出税务具体行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与原税务具体行政行为相同或者基本相同的税务具体行政行为；但税务行政复议机关以原税务具体行政行为违反法定程序而决定撤销的，被申请人重新作出税务具体行政行为的，不受此限制。

4．推定撤销制度

被申请人未依法提出书面答复，提交当初作出税务具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该税务具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该税务具体行政行为。

【相关链接】被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

5．申请人在申请税务行政复议时没有提出税务行政赔偿请求的，税务行政复议机关在依法决定撤销或者变更原税务具体行政行为确定的税款、滞纳金、罚款以及对财产的扣押、查封等强制措施时，应当同时责令被申请人退还税款、滞纳金和罚款，解除对财产的扣押、查封等强制措施，或者赔偿相应的价款。

七、允许和解、调解的案件（大纲要求：掌握）（P98）

对下列税务行政复议事项，按照自愿、合法的原则，申请人和被申请人在行政复议机关作出行政复议决定以前可以达成和解，税务行政复议机关也可以调解：

1．行使自由裁量权作出的税务具体行政行为，如行政处罚、核定税额、确定应税所得率等；

2．行政赔偿；

3．行政奖励；

4．存在其他合理性问题的具体行政行为。