2013年1月23日本报“以案说法”版《集体建设用地改变用途如何处罚？》
◆原文观点
A村拆除旧工厂后，在腾退出来的集体建设用地上建村民住宅楼。A村虽然改变了原批准土地用途，但因《土地管理法》只对国有土地使用权改变用途规定了处罚条款，而对其集体土地使用权改变用途没有明确规定处罚条款，故不能给予行政处罚。可责令A村提出申请，由相关科室为其办理变更土地用途。
◆各方观点
浙江省庆元县国土资源局叶隆生：未经批准改变土地用途是违法行为。《土地管理法》第五十九条规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照有关规定办理审批手续。但现行《土地管理法》仅对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地情形的处罚作出规定，而对在农用地之间或在建设用地之间的非法改变土地用途的处罚未作出规定。尽管如此，也不能否认其他情形的非法改变土地用途的违法性，这是由于制度上的缺陷造成的，是在当时历史条件下的局限。
综上所述，A村改变土地用途是违法行为，但本案不宜以违法改变土地用途为由进行处罚，而应以未经批准非法占有土地为由，根据《土地管理法》第七十六条的规定进行处罚。
青岛市国土资源和房屋管理局梁正峰王新军：《土地管理法》第五十九条至六十二条对集体建设用地的使用用途作了规范，即集体建设用地适用于乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设。《土地管理法》第六十五条对集体建设用地改变用途的处置是：由农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。
这个条款在土地执法实践中很难落实。因为村集体经济组织受经济利益驱动，已经把乡镇企业用地改变用途建设成住宅楼或其他经营性项目，并从中获取了经济利益，不可能再报批人民政府予以收回。笔者认为，对于集体建设用地改变用途这个问题，如果不认真研究加以解决，危害特别突出：一是冲击到了《土地管理法》的权威；二是由于所建楼房无法办理房产证，致使群众的切身利益受到损害；三是影响到了当地的土地管理秩序；四是因当事人没有缴纳土地出让金，将造成国有资产的严重流失。
怎么解决这个问题呢，笔者认为，国土资源部门要加强动态巡查，做到及时发现、及时制止，确实制止不了的，第一时间报告县级以上人民政府并致函规划部门，由县级以上人民政府责成基层政府或规划部门依据《城乡规划法》予以拆除，切实通过严惩手段维护良好的土地管理秩序和群众的切身利益。
◆专家点评
本刊特约顾问侯福志：本案焦点是A村建设行为是否违法。就笔者理解，A村在集体建设用地范围内建设住宅的行为，违反了《城乡规划法》的规定，是一种违法建设行为，应当按照《城乡规划法》的规定，由乡镇人民政府给予处罚。
《城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
A村本来应当在该宗地上建设企业，但该村却实施了住宅建设行为。这种行为肯定未办理乡村建设规划许可证或超出了乡村建设规划许可证允许的用途范围，因此国土资源主管部门可将案件移送或直接向相关乡镇人民政府反映，对乡镇人民政府依职权给予处罚。
